El Decreto Ejecutivo 448 convirtió el Plan Nacional de Seguridad Integral 2025-2029 en política pública nacional. Especialistas destacan que el Gobierno haya formalizado una estrategia de Estado, pero cuestionan la dispersión de responsabilidades, la falta de cifras concretas para medir resultados y el peso de las respuestas militares frente a la prevención social.
La declaratoria del Plan Nacional de Seguridad Integral 2025-2029 como política pública no garantiza, por sí sola, una reducción de homicidios, extorsiones, secuestros, minería ilegal o reclutamiento de menores, opinaron cinco especialistas en seguridad tras la expedición, ayer, lunes 14 de julio, del Decreto Ejecutivo 448 mediante el cual el presidente, Daniel Noboa, tomó esta decisión.
El plan de casi 200 páginas, plantea que el objetivo es imponer un “control efectivo y sostenido del territorio nacional” y neutralizar el poder armado, económico y logístico de las redes criminales.
Así, el documento señala que Ecuador ya no sería solamente un corredor para la droga producida en países vecinos, sino como un espacio logístico disputado por organizaciones criminales ecuatorianas y extranjeras, con capacidad para corromper instituciones, controlar cárceles, mover dinero ilícito y ejercer violencia sobre la población.
El plan cita datos oficiales de que Ecuador registró una tasa de 7,8 homicidios intencionales por cada 100.000 habitantes en 2020. En 2022 alcanzó 27,6. En 2023 subió a 46,2, el punto más alto de la serie presentada. Para 2024 descendió a 39,1. Así, la tasa de 2024 fue cinco veces mayor que la de 2020. Sin embargo, aunque el homicidio es uno de los indicadores más claros para medir la violencia, el plan no establece una tasa nacional que el Gobierno se comprometa a alcanzar en 2026, 2027, 2028 o 2029.
Este documento fue aprobado cuatro meses antes, el 9 de marzo, por el Consejo de Seguridad Pública y del Estado, Cosepe, durante una sesión clasificada como “secretísima”. Ayer terminó publicado como anexo del antesmencionado decreto en el que Noboa que declara al plan como política pública nacional, deroga el Plan Nacional de Seguridad Integral 2019-2030 y encarga su implementación a los ministerios del Interior, Defensa y Relaciones Exteriores, al Centro Nacional de Inteligencia y a la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos. El Ministerio de Defensa queda encargado del seguimiento y de la evaluación general del plan.
Aunque el documento identifica a estas cinco instituciones como responsables y establece plazos de ejecución, deja para una etapa posterior la definición de varios indicadores y mecanismos con los que se evaluarán los resultados.
La responsabilidad repartida puede convertirse en responsabilidad de nadie
El decreto distribuye la ejecución del plan a las antesmencionadas instituciones, el Ministerio de Defensa asume funciones de coordinación, seguimiento y evaluación. No obstante, el decreto no crea una dirección ejecutiva única ni confiere expresamente a Defensa poder jerárquico para impartir órdenes vinculantes a todos los ministerios participantes.
En cualquier caso, la conducción política superior permanece en la Presidencia y en los órganos del Sistema de Seguridad Pública y del Estado, pero sin una “cadena de autoridad” entre los diferentes ministerios
Sobre este tema el general retirado Xavier Pérez, excomandante general del Ejército, consideró necesario que el Estado tenga una herramienta de planificación que reconozca la gravedad de la crisis y oriente las capacidades públicas. Destacó que el plan define fines, medios y formas de actuación.
Su principal reparo es la ausencia de una cabeza claramente identificada para conducir todo el sistema. “Lo que todavía no queda muy claro en el plan actual” es la coordinación, dijo Pérez, porque la responsabilidad está distribuida entre varias instituciones. “Idealmente, lo que se prefiere es tener una sola entidad responsable de todo lo que es el Sistema de Seguridad Pública y del Estado”.
Pérez señaló que la Ley de Seguridad Pública y del Estado contempla una entidad encargada de coordinar la planificación. La antigua Secretaría Nacional de Seguridad Pública y del Estado fue suprimida en enero de 2024, y sus funciones fueron distribuidas entre los ministerios del Interior y Defensa.
“Siempre es necesaria la unidad de esfuerzos”, afirmó. “En estrategia militar se habla de unidad de mando: tener una sola cabeza que tenga la visión panorámica de todo lo que está ocurriendo”.
Sobre este tema, el exjefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, exsecretario nacional de Seguridad Pública y del Estado y exconsejero presidencial del gobierno de Guillermo Lasso, Wagner Bravo, coincidió en que el decreto y el plan diluyen la conducción entre organismos con jerarquías similares.
“Me preocupa que no haya una rectoría específica”, dijo Bravo. “No es lo mismo tener un ministro o un secretario de Estado encargado específicamente para eso que tener una dirección” con menor capacidad política y administrativa.
Daniel Pontón, catedrático de políticas de seguridad, resumió el problema de forma directa: “La responsabilidad de todos es la responsabilidad de nadie”.
Pontón sostuvo que el Gobierno podría resolver esa debilidad sin crear necesariamente una institución adicional. Podría designar con claridad a una entidad existente, darle capacidad de decisión y obligar al resto del aparato público a reportar avances.
El plan promete medición, pero las metas detalladas vendrán después
El plan establece un sistema de seguimiento y evaluación, pero deja la definición de buena parte de las metas e indicadores operativos y cuantificados a los planes de acción que deberán elaborar posteriormente las instituciones responsables.
Así, el documento señala textualmente que “Las instituciones responsables de cada una de las estrategias a través de sus unidades especializadas, elaborarán los planes de acción, incluyendo el levantamiento de los riesgos y su respectivo plan de contingencia, siendo responsables de monitorear y evaluar el progreso de las metas e indicadores de
cumplimiento en el ámbito de sus competencias”.
Sobre este tema, Nathalie Logroño, experta en crimen organizado y seguridad, dijo que la declaratoria es correcta en su forma, pero debe demostrar eficacia en su contenido y ejecución.
“Me preocupa que sea solamente una declaratoria”, afirmó. “Es bonito escribirlo, pero qué tan preparado está el equipo del presidente de la República para ejecutarlo y desde cuándo”.
Logroño sostuvo que un plan debe contener metas cuantificables, presupuestos, cronogramas, indicadores y mecanismos de evaluación. Criticó que no se establezcan públicamente objetivos concretos, por ejemplo, sobre cuánto deben disminuir los homicidios, los secuestros o las extorsiones durante cada año de vigencia.
Un plan amplio frente a delitos específicos
El plan también enumera formalmente nueve amenazas: crimen organizado, extremismo violento, intrusión extranjera, minería ilegal, narcotráfico, terrorismo, subversión, corrupción y ciberataques.
Bajo un enfoque denominado “multidimensional”, el plan amplía la política de seguridad hacia la reconstrucción penitenciaria, la cooperación y política exterior, la conservación ambiental, los servicios de educación y salud, el empleo y el desarrollo. Esto consta tanto en sus objetivos como en las matrices de instituciones responsables.
Michel Maffei, especialista en cultura de paz y prevención del crimen organizado, cuestionó que la política abarque demasiados ámbitos sin precisar intervenciones para cada fenómeno criminal.
“Es un documento demasiado amplio”, dijo. “Cuando tú tienes un documento demasiado amplio, no te puedes guiar en qué fenómeno te estás asentando y qué acciones pertinentes vas a tomar”.
Maffei consideró que esa cobertura corre el riesgo de dispersar recursos limitados. “El que mucho abarca, poco aprieta”, afirmó.
La experta pidió estrategias diferenciadas para delitos como minería ilegal y robo de combustibles. A su criterio, destruir maquinaria o intervenir campamentos tiene un efecto temporal si las autoridades no siguen el flujo del dinero, identifican a los financistas, investigan redes de protección y decomisan activos.
También cuestionó la falta de detalle sobre la recuperación del sistema penitenciario y la prevención del reclutamiento de niños y adolescentes.
“No te dicen específicamente qué es lo que van a hacer”, señaló Maffei. “¿Cómo tú puedes generar eficacia en un documento que dice mucho y, al mismo tiempo, dice nada?”.
Seguridad no equivale solamente a despliegue militar
El propio plan reconoce que la inseguridad “no solo se combate con armas”, sino también con obra social, empleo, educación, servicios públicos y presencia estatal.
Los especialistas coincidieron en que el plan perderá eficacia si su aplicación se concentra en operativos, presencia militar y compra de equipos, sin intervención social sostenida en los territorios controlados o disputados por organizaciones criminales.
Logroño advirtió que el concepto de seguridad integral puede ser positivo cuando articula prevención, investigación penal, control territorial, sistema penitenciario e inteligencia financiera. Pero puede volverse peligroso, dijo, si se utiliza para “militarizar problemas sociales” o presentar megaoperativos como resultados estructurales.
“La política pública es justamente todo lo que va a sostener el desarrollo social y humano de la gente”, afirmó. “Mientras no solucionemos esas amenazas graves y súbitas, el plan de seguridad anunciado como política pública quedará en el papel”.
La experta mencionó la falta de servicios de salud, educación y empleo en zonas donde las bandas pueden sustituir parcialmente al Estado, entregar dinero o medicinas y, a cambio, captar a menores o imponer control sobre las familias.
Maffei también sostuvo que la prevención del reclutamiento infantil debe intervenir sobre la deserción escolar, la violencia doméstica y las familias en las que los menores están expuestos a explotación, consumo de drogas o abandono.
Bravo señaló que la seguridad y el desarrollo no pueden avanzar por caminos separados. Dijo que una intervención coercitiva puede recuperar temporalmente un territorio, pero será insuficiente si después no llegan escuelas, servicios de salud, empleo y oportunidades.
El presupuesto sigue sin una cifra global
¿Y el financiamiento?
El plan tiene como séptimo objetivo canalizar equitativamente recursos para desarrollo, seguridad y defensa. Encarga al Ministerio de Economía equilibrar la inversión social y de seguridad, además de facilitar nuevas líneas de crédito, con apoyo del Banco Central, el Consejo Nacional de Planificación y la Cancillería.
Pero el documento no presenta un costo total del plan ni un programa de presupuestos para cada uno de los años de ejecución, hasta el 2029.
Sobre este tema Pérez dijo que aunque no se mencionen montos sí existe un compromiso general de proporcionar recursos a las instituciones.
Advirtió que, después de dictar la línea política, el Gobierno deberá construir una estrategia nacional y determinar si la institucionalidad actual puede cumplirla.
Bravo sostuvo que la cooperación extranjera puede apoyar, pero no debe convertirse en la fuente principal de recursos del plan.
“Necesitamos mando, medios y misión”, afirmó. “Si no tenemos los medios, el plan queda en una buena intención y podría parecer una demagogia”.
Bravo también pidió transparencia sobre los recursos adicionales recaudados para seguridad y una veeduría que determine cómo fueron utilizados.
Justicia y cárceles, los eslabones críticos
El plan convierte la reconstrucción del sistema penitenciario en uno de sus siete objetivos nacionales y ordena modernizar infraestructura y tecnología, reformar el Servicio Nacional de Atención Integral a Personas Adultas Privadas de la Libertad y a Adolescentes Infractores, SNAI y profesionalizar a su personal de vigilancia.
Sin embargo, el documento no asigna un presupuesto penitenciario específico ni desarrolla por completo los programas de ejecución. Así, el cumplimiento dependerá de los planes de acción, recursos y las condiciones que tenga el propio SNAI para asumir en 2027 las funciones de seguridad que hoy desempeñan las Fuerzas Armadas.
Bravo advirtió que los resultados policiales y militares pueden diluirse si la justicia y el sistema penitenciario no funcionan de forma coordinada.
“La seguridad pública tiene tres patas”, dijo: la fuerza coercitiva, el sistema judicial y las prisiones. “Si usted no reconstituye esos elementos fundamentales, cualquier acción preventiva se le va a desvanecer”.
Logroño cuestionó que la infraestructura carcelaria sea presentada como sinónimo de reforma penitenciaria. Una nueva prisión no resolverá por sí sola la corrupción, la clasificación inadecuada de los reclusos, la falta de rehabilitación ni el mando criminal desde los centros de privación de libertad, afirmó.
Maffei señaló que recuperar las cárceles exige garantizar servicios básicos y limitar la capacidad de las organizaciones criminales para cobrar, extorsionar o reemplazar al Estado dentro de los centros.
