El Presidente envió este proyecto a la Asamblea, poniendo la primera prueba de su apoyo en el Legislativo. ¿Qué incluye este texto y cuáles son sus aristas?
POR: Esteban Cárdenas Verdesoto
151 nuevas autoridades han tomado asiento en cada una de sus curules; el espacio que se convertirá en su oficina durante los próximos cuatro años y desde el que tendrán que tomar decisiones importantes para el futuro del país. Hoy, en su agenda, ya tienen su primer reto, una primera propuesta para poner en debate.
El 17 de mayo, el presidente, Daniel Noboa, envió un proyecto de Ley para desarticular la economía criminal vinculada al conflicto armado interno. Esto, bajo el marco de un proyecto económico urgente. Esta ha sido la primera prueba que ha impuesto el Gobierno al Legislativo y, desde su ingreso a la Asamblea, el tiempo ha empezado a correr para su tratamiento y aprobación.
El Legislativo tiene apenas 30 días para tratar el proyecto y pronunciarse al respecto, un proceso que ya empezó a generar sus primeras reacciones desde su envío. En los pasillos y en las entradas del edificio donde se crean y aprueban este tipo de leyes, hoy, legisladores ya se pronunciaron sobre el proyecto.
La asambleísta de ADN Nathaly Farinango opinó: “Creemos que es sumamente importante y es de urgencia económica que al crimen organizado se le pueda cerrar el grifo para que no puedan utilizar el dinero para seguir atacando a las familias ecuatorianas, o para que sigan regando la sangre de las familias dentro de nuestras calles y, por eso, la importancia de este proyecto de ley, que tendrá que ser debatido con la mayor responsabilidad dentro del Pleno de la Asamblea Nacional”.
Por otro lado, legisladores como Franklin Samaniego, de la Revolución Ciudadana, han asegurado que el Gobierno debe tener serenidad, “quitarse de la mente el tema del odio, porque las cosas no funcionan así”. “Primero debe la institucionalidad fortalecerse, elegirse los jueces que deban elegirse, evacuar procesos de investigación, tratar el lavado de activos, que es brutal. Esta va a ser la primera prueba del acuerdo del Gobierno con grupos de Pachakutik e inclusive progresistas. Ya veremos si Pachakutik va a votar a favor de estos temas, de los cuales siempre han estado en contra”, dijo.
Otros asambleístas, como Cristian Benavides, independiente, aseguraron que se remitirán desde ya por escrito las observaciones que se deban tomar en cuenta en el tratamiento y construcción de la Ley. “Siendo sorpresivo el proyecto, ya que tiene un sinnúmero de contenidos en material penal, considero que es importante y creo que como asambleísta independiente daré mi aporte por escrito. Y lo que haremos una vez realizado el estudio respectivo, vamos a entregar estas recomendaciones por escrito y con base en eso decidiremos lo que se hará a futuro”, explicó. “(El proyecto) Es un poco peligroso si no se lo maneja bien, eso ya ha pasado con la normativa actual y se han dado excesos en la fuerza pública”.
Así, continúan las primeras reacciones del proyecto antes de que el Consejo de Administración Legislativa (CAL) sea quien procese el proyecto de Ley y pueda aprobarlo o negarlo, definiendo si va o no a debate plenario.
Sin embargo, en medio de la conversación y con las opiniones en mente, es necesario comprender qué propone exactamente este proyecto de Ley propuesto por el Ejecutivo y cuáles son sus puntos clave.
Propuesta concreta
Con un total de 31 páginas, de las cuales 18 corresponden a contexto y considerandos, el proyecto de Ley ingresado en la Asamblea, según se detalla en el mismo texto, tiene como objetivo desarticular las economías criminales que financian y sostienen a los grupos armados organizados que operan en el marco del conflicto armado interno. Además, también habla de neutralizar de forma efectiva a dichas estructuras criminales mediante un conjunto coordinado de instrumentos legales, financieros, penales y de seguridad; interrumpir flujos económicos ilícitos, proteger a la ciudadanía, su vida, integridad, seguridad jurídica y económica; restablecer el orden público y la autoridad del Estado; reactivar la economía ilegal; fortalecer el sistema económico y financiero del país; cumplir con los principios del Derecho Internacional Humanitario y dotar al Estado de un régimen jurídico específico que le permita actuar con urgencia.
Estos temas centrales se exponen en cada una de las secciones y medidas que establece la Ley.
Conflicto armado interno
El primer eje del proyecto se construye sobre una premisa central: Ecuador atraviesa un conflicto armado interno no internacional. Esta afirmación, que ha sido respaldada en ocasiones por el Gobierno e informes oficiales, es clave. Es esta misma premisa la que sirve para justificar una legislación excepcional, que se plasma en el documento.
Según el texto, el conflicto armado interno podrá ser reconocido oficialmente por el Presidente de la República mediante Decreto Ejecutivo, sin necesidad de Estado de Excepción, y con ello se activará un conjunto de medidas legales especiales. Además, este conflicto no deberá requerir un dictamen constitucional previo, según la propia propuesta.
El decreto de reconocimiento del conflicto, se detalla, deberá identificar formalmente a los grupos armados organizados involucrados en el conflicto, ya sean guerrillas, paramilitares, autodefensas o agrupaciones que cumplan con ciertos criterios, y podría ordenar medidas económicas y de seguridad para enfrentarlos.
Así, el texto reconoce la figura de conflicto armado interno como algo apegado a la Ley y que debe cumplir con los requisitos descritos previamente, sin mayor control en temas de constitucionalidad.
La Ley, entre los primeros incisos, también asegura que todas las medidas adoptadas se regirán por los principios del Derecho Internacional Humanitario. Esto incluye la distinción entre combatientes y población civil, la humanidad, la proporcionalidad, en el uso de la fuerza, la no discriminiación y la necesidad militar. Además, se prioriza la minimización de daños económicos y sociales, el resguardo a la infraestructura productiva y la protección de los sectores legales de la economía. Bajo estos principios, se detalla, se busca que la acción estatal no se convierta en una excusa para vulnerar derechos, sino que esté orientada en garantizar la paz; así se lee en el proyecto de Ley.
Uso de la fuerza
A pesar de llevar la palabra economía en varios puntos, el proyecto de Ley no se rige a estos temas. Es así como uno de los puntos más sensibles del proyecto, que se plasman en el papel, es el establecimiento de un régimen especial de uso de la fuerza. En este contexto, las fuerzas del orden podrían emplearla de forma directa y legítima, es decir no estrictamente progresiva, contra miembros de grupos armados organizados. De este modo, este régimen, se asegura, busca dotar a las Fuerzas Armadas y a la Policía de herramientas específicas para enfrentar a los grupos armados bajo los principios del Derecho Internacional Humanitario.
Así, este uso de la fuerza directa distingue a combatientes, forma en la que el proyecto denomina a los miembros de grupos delictivos, de la población civil, niños y adolescentes, mujeres embarazadas, personas privadas de libertad, periodistas, personal de salud y asistencia humanitaria, personal que ha depuesto las armas o estén fuera de combate; grupo contra quien no se podrá hacer uso de la fuerza directa. Asimismo, el proyecto establece que este uso de la fuerza se enmarcará en los principios como necesidad militar, proporcionalidad, distinción entre combatientes y civiles, minimización del daño colateral, objetivos militares y humanidad.
Quienes podrán ser enfrentados bajo este régimen serán únicamente los combatientes que participen en hostilidades como parte de un grupo armado organizado, siempre que no estén amparados por las condiciones de protección expresadas previamente. Este uso, además, se recalca que no requiere estado de excepción ni orden judicial previa, dado el régimen especial contemplado por la Ley.
Por otro lado, el mismo texto establece como objetivos militares, que también podrían ser ‘blanco’ de estos mecanismos, a inmuebles donde se fabriquen, almacenen o distribuyan armas, explosivos, drogas u otros recursos logísticos del crimen organizado; vehículos sin placas, polarizados o que sean usados como infraestructura operativa; y sistemas de comunicación y tecnología usados por organizaciones criminales. Así, estos bienes podrán ser objeto de operaciones militares o policiales, según se determina en la Ley, sin necesidad de orden judicial, aunque se deberá notificar a un juez especializado en conflicto armado interno en un plazo de 24 horas desde el ingreso o incautación.
Cabe aclarar que el proyecto de Ley contempla la implementación de jueces y fiscales especializados en conflicto armado interno. Esto, dictaminando que “los jueces y fiscales especializados deberán ser formados y capacitados en un plazo máximo de noventa días, contados a partir de la publicación de esta Ley en el Registro Oficial.
El proyecto también autoriza al Bloque de Seguridad a realizar operaciones de recolección forzada e información de inteligencia, inclusive sobre empresas privadas, obligadas a colaborar bajo sanción. Esta información puede ser usada para planificar operaciones de uso de la fuerza. Con relación a este organismo, el proyecto establece que este Bloque estará presidido directamente por el presidente de la República o una persona designada y estará conformado por representantes de Fuerzas Armadas, Policía Nacional, Ministerio de Defensa, Ministerio del Interior y otras entidades del Ejecutivo. El rol del Bloque de Seguridad irá mucho más allá de lo militar. Entre sus atribuciones está la de coordinar medidas económicas y financieras, recolección forzada de inteligencia y determinación de zonas de seguridad, territorios específicos donde el Estado desplegará acciones integrales de control reactivación y reconstrucción del tejido social.
A su vez, la ley destaca que durante el conflicto armado, las fuerzas del orden no se regirán por el uso progresivo de la fuerza como lo establece la normativa vigente en tiempos de paz, sino que se regirán por las reglas específicas de combate aplicables en conflictos armados no internacionales. Para esto, señala que todos los procedimientos relacionados con el uso de la fuerza, los operativos, los registros y las restricciones serán regulados vía reglamento ejecutivo, lo que otorga al Presidente amplias facultades para definir los detalles operativos una vez aprobada la Ley.
Reformas al COIP
Uno de los ejes más robustos del proyecto de ley presentado por el Ejecutivo son las reformas al Código Orgánico Integral Penal. Estas modificaciones, se dice, buscan cerrar los caminos legales que hoy permiten la impunidad.
En esta materia, destaca la creación de un nuevo tipo penal específico, denominado: pertenencia a un grupo armado organizado. Este se incorporaría como artículo 139.1 del COIP y buscaría sancionar con mayor severidad la participación directa o indirecta en organizaciones criminales que operen en el marco del conflicto armado interno. Es decir, ya el pertenecer a alguno de estos grupos representaría un delito.
Según el texto, quienes formen parte de estos grupos enfrentarán penas de 22 a 26 años de prisión, mientras los cabecillas, financistas, planificadores o personas con poder de decisión dentro de las estructuras enfrentarán condenas de 26 a 30 años de prisión.
Aunque el proyecto no queda ahí, también se plantea reformas que permitan el uso inmediato de armas, explosivos, municiones y vehículos incautados durante las operaciones de combate. Estas podrían ser utilizadas, si se aprueba la Ley, por la Policía Nacional o las Fuerzas Armadas, previa autorización de un juez especializado, quien deberá emitir su resolución con base en informes del Bloque de Seguridad. Esta disposición se introduce como el nuevo artículo 474.5 del COIP.
Además se modificaría el artículo 480 para permitir la extinción de dominio, es decir, la pérdida del derecho de propiedad sobre bienes de origen ilícito, también se aplique específicamente en contexto de conflicto armado interno. Esto refuerza la posibilidad de que el Estado recupere de manera más ágil propiedades, dinero, vehículos o infraestructura usada por organizaciones, sin necesidad de esperar una sentencia definitiva. A esto se suma un cambio adicional, en el que se agregaría un nuevo artículo que complementa el marco legal para asegurar la ejecución práctica de la extinción de dominio y del uso estatal de bienes incautados.
En el régimen penal propuesto, también se incluye una medida importante relacionada con la prisión preventiva. Aunque no se crea una nueva figura, el hecho de que el delito de pertenencia a un grupo armado organizado conlleve penas superiores a los 10 años, implica automáticamente que los imputados serían sujetos a prisión preventiva como medida cautelar obligatoria. Poniendo así a este delito, entre los más graves del ordenamiento penal del país.
Asimismo, el proyecto de Ley abre la oportunidad de que el Presidente otorgue indultos a miembros de las fuerzas del orden, en el marco del conflicto armado interno, incluso antes de que exista una investigación o un proceso legal entablado contra quien sea acusado ante la justicia. Así, se busca blindar a efectivos en orden con la aplicación de la fuerza directa.
Lavado de activos
En un conflicto armado interno, como el que reconoce el proyecto de ley, el poder de fuego de los grupos armados organizados no sólo se sostiene con las armas, sino con dinero. Y es a este factor al que también hace referencia el proyecto a través de reformas específicas a otras normativas vigentes y la ampliación de facultades de la Unidad de Análisis Financiero y Económico (UAFE).
El proyecto modifica la Ley Orgánica de Prevención, Detección y Erradicación del Lavado de Activos para adaptarla al contexto del conflicto armado interno. En concreto se agrega un nuevo artículo, el 16.1, que otorga a la UAFE atribuciones extraordinarias durante la vigencia del conflicto armado, una vez que este haya sido declarado oficialmente por el Presidente.
En este escenario, la UAFE estará obligada a priorizar el análisis de operaciones sospechosas vinculadas a grupos armados organizados, emitir reportes financieros de forma inmediata, establecer protocolos de cooperación interinstitucional con la Fiscalía, Policía Nacional y el Bloque de Seguridad; y fortalecer la cooperación internacional en estos temas.
Además, se establece que todos los sujetos obligados al control financiero, como bancos, cooperativas, casas de valores, compañías de seguros, inmobiliarias, casinos, notarías, entre otras; deberán intensificar sus mecanismos de reporte, sin escudarse en el secreto bancario ni en restricciones administrativas.
Aunque la ley no fija un plazo específico para la implementación de estos protocolos, se establece que la UAFE deberá iniciar su aplicación inmediata una vez que entre en vigor la declaración de conflicto armado interno; mismo que será supervisado por el Bloque de Seguridad.
Incentivos económicos
Una parte del proyecto también habla de temas y aspectos económicos. Dentro de su estructura también se han incluido incentivos económicos y beneficios tributarios dirigidos tanto a sectores privados como a grupos vulnerables en zonas afectadas por el conflicto. Según la propuesta del Ejecutivo, estas disposiciones tienen como objetivo “reconstruir el tejido económico” en territorios marcados por la violencia. Sin embargo, su alcance, implementación y enfoque han comenzado a generar interrogantes.
Una de las reformas más visibles es la introducción de un nuevo numeral en el artículo 10 de la Ley de Régimen Tributario Interno. Esto permitiría que personas naturales o jurídicas realicen donaciones a Fuerzas Armadas o Policía Nacional puedan deducir hasta el 30% del impuesto a la renta causado. Las donaciones, que pueden ser en equipos, insumos o servicios, deberán destinarse directamente al combate de grupos armados organizados y deberán ser avaladas por el Bloque de Seguridad.
El segundo componente de los incentivos está dirigido a actores vulnerables de la economía: productores pequeños, artesanos, jóvenes, actores de la economía popular y solidaria, emprendedores, entre otros. Estos grupos recibirán apoyos anuales, en forma de financiamiento, subsidios, asistencia técnica o alivios burocráticos, siempre que se encuentren en zonas designadas como zonas de seguridad por el Bloque.
Sin embargo, el proyecto no detalla montos, mecanismos de asignación ni tiempos definidos de implementación. Tampoco se especifican los criterios con los que se elegirán a los beneficiarios o las modalidades de entrega. La ley remite todo esto a reglamentos posteriores emitidos por el Presidente, lo que los pone en discrecionalidad política.
Análisis
Así, la Ley envíada por Noboa a la Asamblea presenta algunos puntos que han sido puestos sobre la mesa por expertos, quienes han asegurado que hay algunos temas conflictivos incluidos en el texto.
Para la académica experta en seguridad, Carla Álvarez, la propuesta de ley presentada por el Ejecutivo se sostiene sobre una base que, en el papel, busca blindarse con referencia a la Constitución y a tratados internacionales. Sin embargo, para Álvarez, el verdadero contenido normativo de la propuesta apunta en una dirección distinta: la del endurecimiento estatal, sin claridad suficiente sobre sus límites ni consecuencias.
Uno de los primeros elementos que destaca la experta es que este texto se trata de una ley desarticulada, sin una unidad clara en la materia que pretende regular. Esto, haciendo referencia a que en un solo cuerpo legal se combinan reformas penales, disposiciones tributarias, incentivos económicos y la creación de estructuras como el Bloque de Seguridad. Destaca que esta mezcla genera confusión sobre el verdadero objetivo de la norma y puede debilitar su efectividad e interpretación jurídica.
Pero más allá de su estructura, lo que le preocupa profundamente a la experta es el trasfondo que se revela cuando se pasa del lenguaje notarial a las medidas concretas. “La ley tiene un trasfondo de incremento del uso de la mano dura”, dijo.
Un ejemplo de esto, aseguró, es la creación de un modelo de aplicación de la fuerza paralelo, allanamientos sin orden judicial y la creación de jueces especializados en conflicto armado interno, que deberán formarse y operar en apenas 90 días. Ese tiempo, afirma, podría no ser suficiente para garantizar una formación profunda, lo que arriesga que la justicia se ejerza con criterios simplificados frente a casos complejos.
A esto se suman otras medidas como la prisión preventiva obligatoria para el delito de pertenencia a grupos armados y la posibilidad de realizar acciones sin orden judicial previa. Para Álvarez, estas disposiciones no sólo pueden vulnerar derechos constitucionales, sino que afectan directamente a poblaciones que ya viven condiciones de vulnerabilidad: barrios pobres, zonas expuestas al control territorial del crimen, sectores históricamente excluidos. “Estaríamos hablando de una población en doble condición de vulnerabilidad», adviertió, lo que contradice el principio de protección reforzada que la Constitución garantiza para estos grupos.
Otro de los riesgos que señala tiene que ver con el sistema penitenciario. Y es que aplicar este nuevo régimen sin fortalecer las cárceles podría tener efectos contraproducentes. La experta advierte que con estas medidas se incrementaría la población carcelaria, en un sistema que ya de por sí está colapsado con altos niveles de hacinamiento y violencia. “Si no tenían vínculos con bandas antes, podría terminar vinculándose dentro” dijo recordando que el control de las cárceles sigue en manos de estructuras criminales.
La experta también señaló carencias clave en el diseño del proyecto. Una de ellas es la falta de un componente de política exterior sólida, que permita seguir el rastro del dinero ilícito fuera del país, especialmente, en paraísos fiscales.
Así, para Álvarez esta no es una ley terminada. “Hay que darle una vuelta de tuerca”, dijo. Y esa vuelta, según su lectura, implica redefinir objetivos, clarificar enfoques y evitar que bajo el pretexto de combatir la economía criminal, se normalice un modelo punitivo que deje a ciertos sectores de la población aún más expuestos al abandono o a la represión.
Por otro lado, Gabriel Romero, jurista, expresó su preocupación por la apertura de la ley a la violación de los derechos constitucionales. “La posibilidad de allanamientos sin orden judicial podría contravenir principios fundamentales de la constitución. Además, destaca que los términos “objetivo militar” o “combatiente” podrían afectar directamente a la presunción de inocencia, “lo que puede vulnerar los derechos de personas inocentes que sean juzgadas desde estos puntos de vista”.
El experto destacó que la ley expone una concentración de poder en el Ejecutivo y los mandos de seguridad, lo que genera preocupaciones sobre una posible concentración excesiva en la toma de decisiones. “Abre también la puerta a la impunidad con respecto a la violación de derechos humanos”, afirmó.
Por último, aseguró que el proyecto de ley no se justifica como materia de urgencia económica, ya que incluye reformas a múltiples cuerpos legales y abarca temas que podrían no estar directamente relacionados con la economía. Para el experto, todos estos factores determinan la necesidad de voltear a ver sobre el avance de este texto en la Asamblea y considerar todos sus riesgos.
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