La reforma al artículo 158, aprobada en la Asamblea, permitiría a los militares apoyar a la Policía en el control de delitos como el lavado de activos o el narcotráfico; pero el tema debe ir a las urnas. Conoce las implicaciones y los pasos a seguir.
El papel de las Fuerzas Armadas se ha convertido en uno de los temas de conversación más comunes en el país. El aumento exponencial de la violencia y la criminalidad, ha vuelto a poner sobre la palestra pública la posibilidad de que la institución contribuya en el control de la seguridad interna en el territorio, de la mano de la Policía Nacional.
El tema ya se ha planteado en varias ocasiones. Sin embargo, una de las más recientes se dio cuando el expresidente Guillermo Lasso buscó proponer que las Fuerzas Armadas colaboren con la seguridad pública, a través de la consulta popular, que se celebró el 5 de febrero del 2022.
En esa ocasión, pese a la expectativa, tanto negativa como positiva, que generó la pregunta, la Corte Constitucional rechazó la propuesta de Lasso. Esto, según la resolución 4-22-RC-22, del 12 de octubre de 2022, y la 7-22-RC-22, del 28 de noviembre de 2022, debido a que la pregunta constituye una reforma Constitucional parcial; este trámite, según la Corte, debía pasar previamente por el Legislativo, antes de ser consultada a los ecuatorianos.
Esto impulsó a que, en diciembre de 2022 Lasso enviara el proyecto de reforma parcial al artículo 158 de la Constitución. En este documento, el exmandatario traspasó al Legislativo la responsabilidad de efectuar el cambio que permita habilitar el apoyo de las Fuerzas Armadas a la Policía.
El primer debate de este proyecto se realizó el 16 de marzo de 2023, antes de que las actividades del Legislativo se detuvieran por la firma del decreto de muerte cruzada, por parte de Lasso, el 17 de mayo del mismo año.
El cierre definitivo de la Asamblea y la necesidad de convocar a nuevas elecciones dejaron en pausa el proceso, que finalmente se terminó retomando de la mano del nuevo Legislativo, posesionado el 17 de noviembre de 2023.
Para terminar la travesía de esta reforma, la Asamblea volvió a tratar en segundo debate el proyecto el pasado 21 de diciembre. En la sesión, el Legislativo terminó por aprobar los cuatro artículos, que incluye el documento, con más de 100 votos a favor, según el inciso.
Con esto en mente, la pregunta que queda en el aire es qué implica la reforma aprobada en la Asamblea y ¿qué viene después?
¿Qué dice la reforma?
El proyecto presentado por Lasso y aprobado en la Asamblea, como dice su nombre, busca reformar el artículo 158 de la Constitución. Este texto habla sobre el papel específico de las Fuerzas del orden en el control de la seguridad, tanto interna como externa en el país:
“Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional son instituciones de protección de los derechos, libertades y garantías de los ciudadanos. Las Fuerzas Armadas tienen como misión fundamental la defensa de la soberanía y la integridad territorial. La protección interna y el mantenimiento del orden público son funciones privativas del Estado y responsabilidad de la Policía Nacional. Los servidores de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional se formarán bajo los fundamentos de la democracia y de los Derechos Humanos, y respetarán la dignidad y los derechos de las personas sin discriminación alguna y con apego irrestricto al ordenamiento jurídico”, se lee en el artículo citado.
Como se puede ver, este extracto de la carta magna explica que las funciones de las Fuerzas Armadas estarán enfocadas en la defensa de la soberanía y la integridad territorial; mientras que la Policía tiene la responsabilidad de ejecutar controles de mantenimiento del orden público y la protección interna. De este modo, la Constitución establece un claro límite a las actividades de las Fuerzas Armadas, quienes, por mandato, no pueden actuar en el control de la seguridad interna. Y es precisamente esto lo que busca cambiar la reforma.
En el artículo, la propuesta de la Asamblea busca incluir cuatro incisos en este apartado. El primero establece las condiciones de cooperación de las Fuerzas Armadas con la Policía Nacional para combatir delitos específicos: narcotráfico, lavado de activos, tráfico de armas, tráfico de personas, terrorismo, minería ilegal, extorsión e intimidación y delincuencia organizada. Además, la reforma establece que las FF.AA. podrán apoyar complementariamente a la Policía cuando exista grave conmoción interna en el sistema penitenciario.
“A fin de contar con el apoyo complementario de las Fuerzas Armadas a las funciones de la Policía Nacional, la o el Presidente de la República, previa solicitud del Comandante General de la Policía, convocará de forma inmediata al Consejo Nacional de Seguridad Pública y del Estado o al organismo que haga de sus veces, con la finalidad de realizar un informe motivado que establezca la pertinencia, casos y el ámbito de actuación del apoyo complementario solicitado”, establece el texto que aprobó la Asamblea para incluir en el artículo 158 de la Constitución. “La o el Presidente de la República, con base en el informe emitido, suscribirá, de forma inmediata, el decreto ejecutivo, disponiendo el apoyo complementario y subsidiario de las Fuerzas Armadas a la Policía Nacional, con sujeción a los principios de excepcionalidad, proporcionalidad y razonabilidad, así como, a los estándares internacionales de derechos humanos de extraordinariedad, complementariedad, fiscalización y regulación”.
Asimismo, el artículo reformatorio asegura que “las funciones de coordinación serán subordinadas a las disposiciones de la o el Presidente de la República y se ceñirá a los delitos de narcotráfico, lavado de activos, tráfico de armas, tráfico de personas, terrorismo, minería ilegal, extorsión e intimidación, delincuencia organizada. De igual forma, el apoyo complementario podrá brindarse cuando existe grave conmoción interna en el sistema penitenciario”.
El plazo determinado en el documento asegura que la intervención “complementaria y excepcional” de las Fuerzas Armadas se podrá ejecutar por un máximo de 180 días, con la oportunidad de renovar la medida por plazo de 30 días, “en caso de que las causas que motivaron la emisión del decreto persistan”. Además, destaca que serán la Corte Constitucional y la Asamblea las encargadas de ejecutar el control constitucional y político de las acciones.
“Las autoridades, así como las servidoras y servidores públicos, serán responsables por cualquier abuso que hubieran cometido en el ejercicio de sus facultades y competencias durante la vigencia del apoyo excepcional, complementario, proporcional y fiscalizable de las Fuerzas Armadas a la Policía Nacional”, termina el texto a añadir.
El proyecto de reforma aprobado en el Legislativo también detalla que la Asamblea tendrá 200 días, desde la entrada en vigencia de la reforma parcial, para aprobar el marco normativo que establezca “los parámetros, límites formales y materiales del apoyo complementario de las Fuerzas Armadas a la Policía Nacional”. Otra de las disposiciones transitorias, por otro lado, también asegura que los funcionarios policiales y militares deberán recibir capacitaciones de diferente índole para poder cumplir con estas funciones.
Con estos nuevos incisos, se plantea que las Fuerzas Armadas puedan reforzar la lucha contra el aumento del crimen en el país. Sin embargo, la aprobación de la Asamblea a la reforma no es el paso final para que ésta entre en vigencia.
Antesala a la consulta popular
Con la luz verde emitida desde el Legislativo, inicia un nuevo proceso antes de que la reforma pueda ser una realidad. Para esto, la Constitución destaca claramente los pasos a seguir.
En su artículo 442, la carta magna asegura que, una vez la Asamblea apruebe el proyecto reformatorio, la resolución deberá ser envíada al Consejo Nacional Electoral: “Una vez aprobado el proyecto de reforma constitucional se convocará a referéndum dentro de los cuarenta y cinco días siguientes”. En otras palabras, esto implica que el país deberá ir a una consulta popular para calificar la aprobación o no del cambio constitucional.
“Para la aprobación en referéndum se requerirá al menos la mitad más uno de los votos válidos. Una vez aprobada la reforma de referéndum, y dentro de los siete días siguientes, el Consejo Nacional Electoral dispondrá su publicación”, cierra el artículo.
Este tema llama la atención, al considerar que la aprobación de la reforma necesita, por mandato constitucional, que se convoque a una nueva consulta. Entonces, cabe preguntarse si Daniel Noboa, con el envío de una propuesta de 11 preguntas para un nuevo plebiscito, a la Corte Constitucional, se apoya en la obligación del país de realizar un proceso de democracia interna para impulsar sus propios cuestionamientos. Además, ¿qué tanto se complementan estas dos propuestas?
Seguridad a plebiscito
El presidente Noboa envió el 2 de enero del 2024 una propuesta de 11 preguntas a la Corte Constitucional para que éstas sean analizadas y puedan ser sometidas a plebiscito entre los ecuatorianos. Éstas, en su gran mayoría, se enfocan en la seguridad y la lucha contra el avance del crimen en el territorio.
En la primera interrogante, planteada por Noboa, se propone preguntar a la población sobre el papel de las Fuerzas Armadas en el control de la seguridad interna del país. Esto, como se puede intuir, se relaciona con lo que establece la reforma aprobada en el Legislativo.
“¿Está usted de acuerdo con que las Fuerzas Armadas inicien acciones para prevenir y erradicar la actividad de organizaciones criminales trasnacionales que operan dentro y fuera del territorio nacional, conforme el Anexo de la pregunta 1?”, dicta la primera cuestión propuesta.
Esta pregunta no presenta, como se considera en la justificación y anexos de la propuesta enviada por Noboa, ningún tipo de reforma legal. Al contrario, establece que, en caso de aprobarse el ‘sí’, el “Consejo de Seguridad Pública y del Estado definirá, de forma reservada, las zonas en las que por condiciones extraordinarias de seguridad el Estado ha disminuido la capacidad de ejercer sus atribuciones, la delimitación de las acciones para prevenir y erradicar su actividad; y el mecanismo de fiscalización del cumplimiento de los derechos humanos en las acciones de las Fuerzas Armadas”.
En la argumentación de la pregunta, se cita parte de las acciones del Legislativo en torno al papel de FF.AA.: “El legislador ya ha determinado que las actividades de las organizaciones criminales trasnacionales se considera una afectación a la soberanía, por lo que, independientemente de las reformas que se tramiten para el apoyo complementario de las Fuerzas Armadas a la Policía Nacional, es necesario que las Fuerzas Armadas empiecen a cumplir con esta dimensión de defensa a la soberanía”.
De este modo, se puede ver que la consulta propuesta de Noboa se liga con lo que se aprobó en la Asamblea y también deberá ir a plebiscito. De este modo, según expertos en seguridad, como Daniel Pontón, se puede identificar un objetivo general tomado desde el Ejecutivo y el Legislativo para promover e impulsar el papel de las Fuerzas Armadas para garantizar la seguridad interna en el país. Pero, ¿es esto suficiente?
Pertinencia de las modificaciones
Salim Zaidán, abogado constitucionalista, asegura que la reforma aprobada en la Asamblea tiene dos inconvenientes: “El primero es que hay una lista cerrada de delitos”. Para él, “era conveniente que se apruebe una disposición de remisión a la Ley que le permita a la Asamblea ampliar delitos a futuro”. La falta de esta aclaración implicaría que, en caso de necesitar aumentar delitos o condiciones en un futuro, estas modificaciones deberán volver a pasar el proceso burocrático de reforma constitucional, lo que implicaría otra consulta popular. Zaidán recalca que estas fallas inciden en que las reformas se muestren incompletas o insuficientes.
El segundo inconveniente que identificó el jurista está enfocado en la cooperación policial o militar en casos de grave conmoción interna: “Esta ya es causal para declarar el Estado de Excepción, por lo que resulta innecesario contemplar esta intervención complementaria cuando el Presidente ya lo puedan disponer vía decreto”. De este modo, Zaidán ve innecesarios algunos de los dictámenes que plantea la reforma.
Asimismo, el experto asegura que, en el caso de la pregunta 1 planteada por Daniel Noboa, ésta no tiene una necesidad de ir a consulta; además: “no está bien fundamentada en cuanto a los considerandos”.
Sobre la necesidad de inmiscuir a las Fuerzas Armadas en el trabajo cotidiano por la seguridad, Pontón destaca la importancia de tomar esta iniciativa; aunque aclara que las políticas no pueden quedarse solo con esta medida.
“Desde 2015 ya se planteó la propuesta de que las Fuerzas Armadas se entrometan más en temas de seguridad. Hoy vuelve este punto a la discusión y volvemos al inicio. Yo creo que, en este caso, la medida mantiene puntos interesantes, al igual que la consulta. Sin embargo, no se puede quedar solo ahí las acciones contra la inseguridad. Esta es una medida complementaria”, dice.
Para él, el Gobierno debería enfocar sus acciones también en otro tipo de políticas. Entre estas, “el problema que mantiene el país en el sistema judicial”. “En la consulta de Noboa solo se plantea una pregunta con relación a la justicia y eso no se logra entender. Es necesario tomar una decisión política”, Pontón explica que se esperaría que existan reformas al Consejo de la Judicatura.
“Al tema de las Fuerzas Armadas creo que se le ha dado mucha discusión alrededor de ello, pero que ha sido circular y no ha terminado de establecerse. En seguridad, el trabajo que debe hacerse es básicamente preventivo. Y el trabajo preventivo, de inteligencia y operativo ha sido mal manejado. Esto no se soluciona con estas acciones. Hacen falta inversiones y acciones concretas para transformar ciertas cosas deficitarias”, detalla. Siguiendo la misma línea, asegura que también se debe tener cuidado con este tipo de reformas que pueden complicar temas en Derechos Humanos.
Por su parte, Carlos Blanco, expolicía y experto en temas de seguridad y jurídicos, asegura que este tipo de medidas “aunque parecen tibias, deben aplicarse inmediatamente para combatir el crimen organizado”.
“Al crimen organizado no se le puede dar un espacio de poder, porque ellos tienen capacidad de reacción inmediata. Hoy estamos conociendo que los mismos criminales que asesinaron a Fernando Villavicencio estarían interesados en atentar contra la vida de la Fiscal. Tenemos que hacer reformas inmediatas para que sea una forma de cortar las actividades a grupos criminales”, destaca el experto.
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