El proyecto de Ley contra la economía criminal norma cómo Ecuador puede decretar y reconocer un conflicto armado interno. La implementación de esta figura ha sido vista por expertos como una forma de vivir en un Estado de Excepción sin límite. Aunque, desde el oficialismo se asegura que esta figura da la posibilidad de que las Fuerzas Armadas y la Policía puedan trabajar en conjunto.
POR: Esteban Cárdenas Verdesoto
Son 31 páginas las que el Ejecutivo, con Daniel Noboa a la cabeza, busca convertir en Ley; aunque 18 de estas representan a contexto y considerandos. El proyecto de Ley contra la economía criminal busca convertirse en un cuerpo legal vigente en el país a través de la Asamblea, que desde el 17 de mayo el Presidente envió el texto para la calificación del Consejo de Administración Legislativa (CAL), bajo el paraguas de un proyecto económico urgente.
Van dos días desde que el CAL calificó al proyecto, abriendo paso al tratamiento de este proyecto de ley, que hoy reposa en la Comisión de Desarrollo Económico de la Asamblea, donde permanecerá en debate antes de llegar al Pleno. Sin embargo, en medio de todo este proceso, las voces en contra del proyecto han empezado a levantarse.
52 organizaciones sociales han definido ya una postura emitiendo un comunicado conjunto en el que rechazan esta posible ley, calificando a esta como una forma de terrorismo de Estado. Entre estas se encuentran organizaciones dedicadas a la defensa de los Derechos Humanos como Inredh, Surkuna, Amazon Frontlines, Amazon Watch, Yasunidos, Cedhu, entre otras entidades independientes.
Además, la Conaie también se ha pronunciado ya en contra de este cuerpo legal que busca ser aprobado en la Asamblea en los próximos 30 días, plazo máximo que se da a este tipo de proyectos.
Pero, para entender las críticas y las posturas con respecto a este texto, es necesario también entender qué incluye este y cómo entender cada uno de los títulos, textos y apartados del proyecto; desde las reformas al Código Orgánico Integral Penal (COIP) y el conflicto armado interno hasta los incentivos económicos y tributarios.
Ecuador Chequea realizará una serie de análisis en los que se pondrá a debate el contenido del proyecto de ley presentado por el Ejecutivo. En esta ocasión, se hablará sobre el reconocimiento del conflicto armado interno y los factores que rondan alrededor.
Reconocimiento oficial
En su cuerpo, el proyecto de Ley contra la economía criminal propone una figura jurídica nueva en el ordenamiento legal ecuatoriano, aunque no nueva en el mundo legal: el reconocimiento oficial del conflicto armado interno. Esta medida aparece desarrollada en el primer título del texto y representa una de las principales transformaciones que introduce esta normativa, el declarar que Ecuador se encuentra atravesando un conflicto armado no internacional, una categoría jurídica propia del Derecho Internacional Humanitario.
Sin embargo, este apartado también norma la forma en la que el país puede declarar encontrarse en un conflicto de este tipo. Según el artículo 6 del proyecto de Ley, el conflicto armado interno existe desde el inicio de las hostilidades, pero para que pueda activarse el régimen especial que se prevé en la norma, que incluye medidas económicas, financieras y de seguridad, debe haber un reconocimiento formal por parte del Presidente de la República, mediante un Decreto Ejecutivo.
Según establece el proyecto de Ley, este decreto deberá identificar a los grupos armados organizados que participan del conflicto y puede incluir también disposiciones económicas específicas para afrontar esta situación, desarticular las economías criminales y proteger a la población civil. Además, el Presidente podrá emitir decretos adicionales si el conflicto continúa o si considera necesario ajustar las medidas adoptadas.
La Ley propuesta es clara al establecer que esta figura es distinta al Estado de Excepción, contemplado en el artículo 164 de la Constitución. A diferencia de esta, la figura no tiene limitaciones temporales ni está sujeta al control constitucional previo. El artículo 7 de la Ley deja claro que el reconocimiento del conflicto armado interno tiene efectos distintos: permite al Ejecutivo aplicar un régimen especial sin recurrir al mecanismo de excepción. Es decir, esta herramienta se configura como una vía alterna para adoptar medidas extraordinarias en materia de seguridad, orden público y control económico, pero sin necesidad del protocolo que implica un estado de excepción.
Asimismo, el documento establece que para que el conflicto armado interno pueda ser reconocido, deben cumplirse dos criterios fundamentales: la organización de grupos armados y la intensidad de la violencia. Ambos elementos están contenidos en el artículo 8 y su conceptualización final deberá ser determinada por el Reglamento General, que deberá ser desarrollado si se aprueba la ley.
Con base en lo que establece el texto, esta evaluación no se hará con base en intenciones políticas, sino con hechos verificables como la existencia de grupos con capacidad de mando, armamento, control territorial o acciones sistemáticas de violencia.
La ley también define cuáles son los grupos organizados que pueden ser identificados como actores del conflicto. Entre estos se encuentran grupos armados organizados, grupos paramilitares, grupos guerrilleros, grupos de autodefensa y otros grupos que cumplan con los requisitos que se definirán en el reglamento posterior.
Según la Ley, todo marco jurídico que se incluye se apoya en normas del Derecho Internacional Humanitario, el que aplica en situaciones de guerra y que nace con la Convención de Ginebra. Es así que se asegura que en estas condiciones se deberá distinguir entre combatientes y civiles, la proporcionalidad del uso de la fuerza y la prohibición de ataques contra infraestructura productiva o bienes civiles. De hecho, cuenta también con una lista de personas protegidas, entre las que se encuentran civiles, niños, adolescentes, periodistas, mujeres embarazadas, entre otros. Así, la Ley establece un total de 11 principios que deben guiar la actuación del Estado en este escenario.
De esta forma, el proyecto plantea que el reconocimiento del conflicto armado interno no busca suspender derechos ni imponer regímenes de excepción, sino que más bien crea un nuevo marco legal con base en normas internacionales y principios humanitarios. La intención, según propone el mismo texto, es permitir el uso más eficaz del aparato estatal frente a las estructuras criminales, dotando al Ejecutivo de una herramienta legal para responder a la violencia que atraviesa el país sin necesidad de recurrir a medidas constitucionales temporales.
Sin embargo, la gran cobertura del poder presidencial en este contexto, la falta de definición aún del reglamento y los posibles impactos sobre el orden jurídico vigente han generado preocupación en diferentes sectores. El reconocimiento del conflicto armado interno sólo se aplicó en 2024 en Ecuador, pero esta ley abriría el paso a que su aplicación incluya un régimen especial normado. Pero, en medio de todo esto, cabe poner sobre la mesa de conversación la necesidad y riesgos de esta medida.
Análisis
La propuesta de que el Presidente de la República pueda reconocer un conflicto armado interno mediante decreto, sin necesidad de declarar un estado de excepción ni de contar con control constitucional previo, ha generado una amplia preocupación entre juristas y expertos en seguridad. Para muchos, esta disposición no sólo representa una transformación estructural del sistema jurídico ecuatoriano, sino que además choca con los estándares internacionales y principios constitucionales vigentes.
“No son categorías que uno pueda inventarse en una ley, y que el Ecuador vaya a ser pionero con definiciones nuevas. Son conceptos ampliamente definidos por instrumentos internacionales”, dice el constitucionalista Paúl Córdova.
En su criterio, al insertar esta figura en una ley orgánica, el Estado ecuatoriano corre el riesgo de contradecir compromisos internacionales asumidos, lo que puede acarrear consecuencias jurídicas externas: “tenemos obligaciones internacionales y compromisos que deben cumplirse, y en caso de incumplimiento puede haber incluso sanciones para el Estado”.
En la misma línea, Álex Valle, también constitucionalista, advierte que el uso del término “conflicto armado no internacional” supone un riesgo conceptual serio. “Se están confundiendo figuras del Derecho Internacional Humanitario. Si se les da una categoría de combatientes a delincuentes comunes, se puede terminar incluso abriendo la puerta a amnistías, asilos políticos o beneficios reservados para prisioneros de guerra”, explica.
En otras palabras, en estos casos se podría aplicar un marco normativo pensado para conflictos bélicos entre ejércitos o grupos insurgentes a bandas criminales urbanas, lo que implica una desnaturalización del Derecho Internacional Humanitario.
Pero el punto más grave, según Córdova y otros expertos, es la falta de control. “El Presidente lo que está haciendo es evitar los controles de la Corte Constitucional con esta medida”, dice.
Para él, al eliminar la necesidad de decretar un Estado de Excepción, siendo este el único régimen especial en Ecuador, el Ejecutivo se abre paso a lo que define como un “Estado de Excepción permanente”.
Asimismo, el analista político y constitucional, Pablo Medina, coincide: “La Constitución sólo permite restringir derechos a través de un Estado de Excepción. No hay otra vía”. Así, cualquier otra figura, como este reconocimiento del conflicto armado interno, por muy novedosa que parezca, choca con ese límite constitucional básico.
De hecho, Medina recuerda que ya hubo intentos previos de crear figuras similares como cuando el gobierno de Guillermo Lasso intentó establecer un estado de emergencia por fuera del régimen de excepción. “Tuvieron que cuidarse mucho y decir que no limitaba derechos, porque sabían que era inconstitucional”, recuerda.
Para él, la figura del conflicto armado interno no puede ser creada por voluntad política. “El conflicto armado interno es una situación de hecho, no es un derecho. No se declara, ocurre. Yo no he visto a ningún presidente del mundo declarando un conflicto armado interno como que este fuera un decreto nada más. Es algo que ocurre y que se actúa conforme a eso”.
Bloque de seguridad
Junto con el reconocimiento del conflicto, la Ley plantea la creación de un Bloque de Seguridad, una entidad operativa y estratégica compuesta por el Presidente, las Fuerzas Armadas, la Policía y otras instituciones del Ejecutivo. Este bloque tendría funciones amplias: podría supervisar operaciones militares, definir zonas de seguridad y aplicar medidas económicas, financieras y logísticas. Pero, aunque se presentan como una instancia de coordinación, los expertos consultados ven con preocupación el riesgo de concentración excesiva de poder en manos del Ejecutivo.
“Va a haber un poder bastante fuerte, quizá hasta excesivo, por parte del Ejecutivo y todo este bloque de seguridad, interviniendo en temas judiciales, financieros, migratorios”, dice Valle.
Para él, esto podría vulnerar la separación de poderes y generar conflictos con el artículo 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, relacionados con el acceso a la justicia y garantías judiciales.
Desde el ámbito de seguridad, Diego Pérez, analista del IAEN, señala que el bloque tendría un carácter operativo útil, pero cuestiona la forma en la que se plantea su rol de supervisión directa de las acciones militares: “Esto puede terminar implicando decisionismo. Es decir, que el Presidente intervenga en decisiones estrictamente técnicas de las Fuerzas Armadas”.
A pesar de esto, el experto sí reconoce la necesidad del país de contar con un ente coordinador y planificador en temas de seguridad. Sin embargo, asegura que a largo plazo esta figura, como está planteada, podría debilitar la autonomía institucional y el control técnico de las operaciones de seguridad.
Riesgo latente
Por último, más allá del análisis técnico, los expertos coinciden en advertir sobre el riesgo de normalizar una figura a largo plazo de conflicto armado. “Hoy puedes justificarla por el contexto, pero mañana podrías tener un Gobierno que declare conflicto armado contra jubilados o movimientos sociales”, alerta Pérez. Medina concuerda: “La legislación hay que pensarla en términos generales, no sobre la base de hechos particulares. No se puede legislar por pánico, porque en el futuro las mismas medidas pueden usarse con otros fines de alto riesgo”.
La conclusión compartida por los expertos es que el reconocimiento del conflicto armado interno, tal como se establece en el proyecto, rompe con los límites constitucionales y desnaturaliza conceptos internacionales. Incluso, desde puntos de vista como el de Córdova o de Pérez, abre la puerta a un nuevo régimen de excepción sin sustento constitucional que busca reemplazar a la ya desnaturalizada figura del Estado de Excepción, pero con más poder concentrado en el Ejecutivo y sin controles claros de su aplicación.
Respuesta del oficialismo
La asambleísta Inés Alarcón, de la bancada oficialista y presidenta de la Comisión de Seguridad, detalla la relevancia de este apartado en la propuesta enviada por el Ejecutivo. Para la funcionaria es necesario tener presente que el país vive ya un conflicto armado interno con una lucha constante frente a las mafias y el crimen transnacional, “que lleva delitos conexos como es el sicariato y los asesinatos que se vive día a día en el país”.
“Es por ello la importancia de normar y darles diferentes tipos de parámetros a cómo se está llevando el conflicto armado interno. Recordemos que dentro del conflicto armado interno aún nosotros seguimos declarando estados de excepción. Por eso es importante que dentro de este marco normativo nosotros ya no tengamos esa necesidad de hacerlo, sino que exista en derecho y dentro de lo que conlleve el conflicto armado interno la posibilidad de que las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional puedan trabajar en conjunto”, dice.
Sobre las críticas de la creación de un régimen paralelo al Estado de Excepción, la legisladora aseguró que esta decisión es más una conexión con lo que sucede en el país.
“Tenemos un Presidente conectado completamente con la realidad en cuanto a seguridad. La primera preocupación del ecuatoriano es la seguridad, después viene el empleo y después la educación y los diferentes ítems en los que se debe seguir desarrollando una política pública”, asegura. “Pero aquí hay que recordar que al conocer el territorio y al conocer lo que están viviendo los ecuatorianos, no podemos hoy seguir con curitas y con banditas con respecto a la seguridad. Debemos trabajar con reformas estructurales que vengan a cambiar como se ha ido llevando la seguridad en el país”.
Así, el oficialismo defiende las propuestas establecidas en este proyecto de ley como una forma de normar un conflicto armado interno que requiere otro tipo de acciones claras y que se han visto en entredicho por la necesidad de decretar estados de excepción constantemente. Aseguran que su plan va de la mano con los requerimientos del país. Sin embargo, hoy, la conclusión continúa en debate.
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