Nuevamente, el tema de la seguridad es protagonista, aunque también se enfoca en la economía y el empleo. Se incluyen temas como la extradición y el juzgamiento a miembros de las fuerzas del orden. Presentamos una guía completa para entender este nuevo cuestionario.
El Gobierno ha ampliado su propuesta de consulta popular, al enviar un segundo cuestionario con nueve preguntas adicionales. Seis de estas interrogantes se centran en temas relacionados con la seguridad, mientras que las tres restantes abordan aspectos vinculados con la economía y la legislación.
En caso de que la Corte Constitucional (CC) califique las preguntas, la consulta popular contaría con un total de 20 interrogantes, a las cuales los electores deberán responder. La administración del presidente, Daniel Noboa, ha trazado su objetivo de realizar este nuevo proceso electoral hasta finales de marzo.
A la espera de la decisión de los magistrados de la Corte Constitucional sobre la aprobación de las preguntas, analizamos el contenido de este nuevo paquete.
EXTRADICIÓN
| PREGUNTA | TEMA | CONTENIDO |
| Adicional 1 | Seguridad, extradición | ¿Está usted de acuerdo con permitir la extradición de ecuatorianos, con las condiciones, requisitos, restricciones e impedimentos establecidos en la Constitución, los instrumentos internacionales y en la Ley, enmendando la Constitución y reformando las leyes, conforme el Anexo 1? |
En la propuesta, Noboa vuelve a abordar la posibilidad de extraditar a criminales ecuatorianos solicitados por la justicia extranjera, un tema que ya fue parte del referendo celebrado en febrero del 2023, durante el mandato de Guillermo Lasso. En esa ocasión, el 51,54% de los electores se manifestó en contra.
Esta pregunta adicional guarda relación con la pregunta 10 de la propuesta inicial, que versa sobre la deportación y expulsión de extranjeros como medida para fortalecer la seguridad del Estado.
En los anexos se puntualiza la enmienda constitucional que implica esta pregunta, conforme el siguiente cuadro comparativo:
| Artículo 79 de la Constitución vigente | Sustitución que plantea Noboa |
| Art. 79.- En ningún caso se concederá la extradición de una ecuatoriana o ecuatoriano. Su juzgamiento se sujetará a las leyes del Ecuador. | Art. 79.- La extradición se solicitará y se concederá de acuerdo con las condiciones, requisitos, restricciones e impedimentos establecidos en esta Constitución, los instrumentos internacionales de los que es parte el Ecuador y, en lo no regulado en aquéllos, por la Ley. |
En estos mismos anexos se recuerda que el Derecho Internacional no impide la extradición de connacionales, sino que deja esta situación en manos de los estados. También señala que hay varios estados iberoamericanos que lo permiten, como Argentina, Chile, Colombia, México, República Dominicana y Uruguay. “La no extradición por razones de nacionalidad no puede ser tenida como un derecho humano en general, ni uno del debido proceso en particular, de modo autónomo”, señala.
Ramiro Ávila, abogado constitucionalista y exjuez de la corte constitucional, en declaraciones a un medio televisivo consideró que esta pregunta no sólo es necesaria, sino viable ante la delincuencia transnacional que opera en el país. “Es viable, siempre y cuando se garanticen el respeto al debido proceso y las garantías que tenemos en Ecuador en el país al que se va a extraditar”, dijo, luego de recordar que los jueces ecuatorianos no han tenido la capacidad ni la independencia para juzgar estos casos.
EXTINCIÓN DE DOMINIO
| PREGUNTA | TEMA | CONTENIDO |
| Adicional 2 | Justicia, lavado de activos | ¿Está usted de acuerdo en que se enmiende la Constitución y se reforme la Ley Orgánica de Extinción de Dominio para que se permita despojar a los delincuentes de los activos de origen ilícito, delictivo o injustificado, conforme se detalla en el Anexo 4? |
En el segundo cuestionario, Noboa propone fortalecer la Ley Orgánica de Extinción de Dominio con el objetivo de privar a los delincuentes de los bienes adquiridos de manera ilícita. Esta nueva propuesta guarda relación con la pregunta 9 de la propuesta inicial, la cual busca que el Estado se convierta en titular de bienes de origen injustificado.
| Artículo 195 de la Constitución vigente | Sustitución que plantea Noboa |
| Art. 195.- La Fiscalía dirigirá, de oficio o a petición de parte, la investigación preprocesal y procesal penal; durante el proceso ejercerá la acción pública con sujeción a los principios de oportunidad y mínima intervención penal, con especial atención al interés público y a los derechos de las víctimas. De hallar mérito acusará a los presuntos infractores ante el juez competente, e impulsará la acusación en la sustanciación del juicio penal. Para cumplir sus funciones, la Fiscalía organizará y dirigirá un sistema especializado integral de investigación, de medicina legal y ciencias forenses, que incluirá un personal de investigación civil y policial; dirigirá el sistema de protección y asistencia a víctimas, testigos y participantes en el proceso penal; y, cumplirá con las demás atribuciones establecidas en la ley. | Art. 195.- La Fiscalía dirigirá, de oficio o a petición de parte, la investigación preprocesal y procesal penal; durante el proceso ejercerá la acción pública con sujeción a los principios de oportunidad y mínima intervención penal, con especial atención al interés público y a los derechos de las víctimas. De hallar mérito, acusará a los presuntos infractores ante el juez competente, e impulsará la acusación en la sustanciación del juicio penal. La Fiscalía realizará la investigación patrimonial y será sujeto procesal en los juicios de extinción de dominio, que serán imprescriptibles y recaerán sobre bienes de procedencia injustificada, de origen o destino ilícito por cualquier delito, y si aplicará sin necesidad de que se haya dictado previamente una sentencia condenatoria ejecutoriada. Para cumplir sus funciones, la Fiscalía organizará y dirigirá un sistema especializado integral de investigación, de medicina legal y ciencias forenses, que incluirá un personal de investigación civil y policial; dirigirá el sistema de protección y asistencia a víctimas, testigos y participantes en el proceso penal; y, cumplirá con las demás atribuciones establecidas en la ley. |
Como se puede ver, este artículo queda prácticamente intacto y se agrega un párrafo entero para otorgar de manera específica y directa a la Fiscalía la facultad de investigar el patrimonio y de ser parte del juicio por extinción de dominio sobre bienes de procedencia injustificada, de origen o destino ilícito por cualquier delito. Estos delitos, agrega, son imprescriptibles
Sobre este tema el jurista Ramiro Ávila advirtió que es necesario “tener mucho cuidado” al regular esta materia debido a que se puede incurrir en casos de extinción de dominio con sólo una acusación, sin llegar a una sentencia condenatoria. Esto, insistió, “puede privar de derechos arbitrariamente”, indicó.
MINERÍA ILEGAL
| PREGUNTA | TEMA | CONTENIDO |
| Adicional 3 | Seguridad, minería | ¿Está usted de acuerdo en que, para erradicar la minería ilegal, se declaren las zonas mencionadas en el Anexo 5, como territorios de interés nacional, con la finalidad de evaluar, por una sola vez, la pertinencia de revocar concesiones mineras, para garantizar el correcto aprovechamiento de recursos minerales y combatir el crimen organizado? |
En el nuevo cuestionario se plantea una interrogante adicional que aborda la revocación de concesiones mineras ilegales y la declaración de territorios de interés nacional en zonas afectadas por la minería ilegal, con el fin de frenar esa actividad.
En los anexos de esta pregunta se presenta un mapa en donde se identifican 4 zonas con mayor afectación por la minería ilegal:
a. Provincias de Esmeraldas (San Lorenzo), Carchi e Imbabura (Buenos Aires) ;
b. Provincia de Napo (Yutzupino);
c. Provincias de Zamora Chinchipe (Chinapintza) y Morona Santiago; y,
d. Provincias de Azuay, El Oro y Loja.
La presidenta de la Cámara Nacional de Minería de Ecuador, María Eulalia Silva, dijo que el Gobierno tiene la legítima y genuina intención de frenar la minería ilegal. Sin embargo, apuntó, la pregunta propuesta para la consulta, no sólo no contribuye a conseguir este propósito, sino que puede resultar contraproducente al frenar a las mineras responsables, que cumplen todas las normativas legales y ambientales.
Lo dijo luego de recordar que las mafias de la minería ilegal no llegan a las zonas donde existen concesiones mineras, sino que se mueven por todo el país, donde no hay controles estatales sobre los recursos minerales.
“Para perseguir la minería ilegal ya hay herramientas, como la Ley de Minería y el Código Penal, que permiten atacar esas actividades. Decir que esto se hace para poder atacar a la minería ilegal no es exacto porque hay herramientas en la normativa. Se debe fortalecer a la Policía y los jueces para que terminen procesos contra los culpables de estas actividades”.
El abogado constitucionalista Juan Francisco Guerrero, en cambio, señaló que esta pregunta es innecesaria, debido a dos razones. La primera, no implica una enmienda a la constitución. Y la segunda, este tema puede ser regulado directamente por el Ministerio de Energía, que puede declarar la caducidad o la reversión de las concesiones en determinadas circunstancias.
“Lo que quiere hacer esta consulta es que el Presidente, a través de un decreto, pueda asumir una facultad extraordinaria para, en las cuatro zonas identificadas, evaluar y revertir las concesiones. Esto tampoco requiere consulta popular porque, finalmente, todo el régimen de extinción de concesiones mineras ya está en la Ley y, eventualmente, si hay actividad ilegal o irregular, es una causal para que las concesiones se reviertan”, comentó.
LEYES URGENTES Y JUDICATURAS CONSTITUCIONALES
| PREGUNTA | TEMA | CONTENIDO |
| Adicional 4 | Legislación | ¿Está usted de acuerdo con permitir que el Presidente de la República pueda calificar de leyes urgentes proyectos de ley que no solo se refieran a la materia económica, enmendando la Constitución y reformando las leyes, conforme el Anexo 6? |
| Adicional 6 | Justicia | ¿Está usted de acuerdo con el establecimiento de judicaturas especializadas en materia constitucional, tanto en primera como en segunda instancia, para el conocimiento de las garantías jurisdiccionales que les corresponda, enmendando la Constitución y reformando la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, de acuerdo con el Anexo 8? |
Ahora Noboa propone la implementación de judicaturas especializadas en asuntos constitucionales y plantea que el Presidente tenga la facultad de remitir a la Asamblea Nacional leyes urgentes, en función del contexto social nacional, abarcando no sólo temas económicos, como sucede actualmente.
El abogado constitucionalista Juan Francisco Guerrero dijo que la posibilidad de facultar al Presidente de turno a enviar proyectos urgentes en materias distintas a la económica tiene al mismo tiempo un aspecto positivo y negativo.
Negativo: que esta nueva facultad representa lo que se conoce como “hiperpresidencialismo”, es decir, si la Asamblea en 30 días no resuelve un proyecto de Ley, este entra en vigencia como decreto ley: “Esta es una nueva facultad que da mayor poder al órgano Ejecutivo respecto a la tarea legislativa”, explicó el experto
El aspecto positivo es que se “sincera” la práctica usual observada durante décadas, de que presidentes de turno envían como “urgentes en materia económica” proyectos de ley que en realidad correspondían a ambiente, Derechos Humanos y otras materias.
“El poder Ejecutivo tiene la necesidad de que se priorice en la agenda legislativa temas que no necesariamente son económicos y aquello va a ser posible mediante esta enmienda. Esto no es algo nuevo en la región: las constituciones de Chile y Colombia, por ejemplo, sí permiten hacer esto a sus presidentes.
INDULTOS Y JUZGAMIENTOS A POLICÍAS
| PREGUNTA | TEMA | CONTENIDO |
| Adicional 5 | Justicia, seguridad, fuerza pública | ¿Está usted de acuerdo en que el Presidente de la República pueda conceder indultos durante la sustanciación de las causas penales a los servidores de la Policía Nacional, Fuerzas Armadas o del Cuerpo de Seguridad y Vigilancia Penitenciaria a quienes se haya imputado un delito relacionado con el uso de la fuerza en contra de sospechosos de delitos, de acuerdo con el Anexo 7? |
| Adicional 8 | Justicia, seguridad, fuerza pública | ¿Está usted de acuerdo con que el personal de Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, respetando el principio constitucional de unidad jurisdiccional, en el caso de los delitos cometidos dentro de su misión, sean juzgados en todas las etapas procesales por jueces especializados exclusivamente en materia penal militar y policial, pertenecientes a la misma Función Judicial a través de legislación específica de acuerdo con el Anexo 10? |
En la nueva versión del proyecto, el Gobierno sugiere la concesión de indultos a policías y militares que enfrenten cargos por el uso de la fuerza contra sospechosos de delitos. Además, se agrega una pregunta adicional que aborda la posibilidad de que los uniformados sean juzgados, en todas las etapas, por jueces especializados en materia penal, militar y policial.
Estas propuestas adicionales se relacionan con las preguntas 1, 2, 6 y 7 que el presidente Noboa propuso inicialmente, el dos de enero anterior, conforme se puede apreciar en el siguiente cuadro:
| PREGUNTAS | TEMAS RELACIONADOS |
| Inicial 1: | Intervención de las Fuerzas Armadas para erradicar actividades de organizaciones criminales. |
| Inicial 2: | Control de armas y municiones en rutas cercanas a las cárceles. |
| Inicial 3: | No privar de libertad a agentes del orden por uso legítimo de la fuerza. |
| Inicial 6: | Tipificar el porte y tenencia de armas. |
| Inicial 7: | Uso de armas decomisadas a grupos delictivos. |
A criterio del abogado constitucionalista Juan Francisco Guerrero, estas dos preguntas tampoco ameritan enmiendas a la constitución mediante una consulta popular. En el primer caso, según su criterios, la pregunta sobre indultos incurre en un error conceptual al establecer, precisamente, un indulto a una pena que todavía no se impone.
Guerrero también señaló que es innecesaria la pregunta sobre juzgados militares y policiales especializados, debido a que esta regulación puede establecerla de manera directa el Consejo de la Judicatura, mediante una resolución al amparo de la Ley Orgánica de la Función Judicial.
“Ahora, lo que se busca no es que estas cortes policiales o militares dejen de ser parte de la Función Judicial, sino que se establezcan judicaturas especializadas, así como hay jueces penales, civiles, laborales, etc. Ahora lo que se busca es que haya jueces policiales y militares”
El especialista señaló que, por ahora, no se ha justificado la creación de estas judicaturas especiales mediante un estudio del volumen de causas sobre materias policiales y militares que se tramitan en la actualidad en la Función Judicial.
INVERSIONES
| PREGUNTA | TEMA | CONTENIDO |
| Adicional 7 | Justicia, economía | ¿Está usted de acuerdo que el Estado ecuatoriano promueva la inversión extranjera y reconozca el arbitraje internacional como método para solucionar controversias en materia de inversión, contractuales o comerciales, de manera que se ofrezca a los inversores extranjeros un entorno apropiado de seguridad jurídica que genere mayores oportunidades de empleo y afiancen la dolarización, de acuerdo con el Anexo 9? |
Adicional a la interrogante 11 del cuestionario inicial acerca de la reapertura de casinos, en la última versión del cuestionario se plantea la posibilidad de promover la inversión extranjera y reconocer el arbitraje internacional para proporcionar entornos de seguridad jurídica a los inversionistas extranjeros.
CONTRATOS DE TRABAJO POR HORA
| PREGUNTA | TEMA | CONTENIDO |
| Adicional 9 | Trabajo, economía | ¿Está usted de acuerdo con que se enmiende la Constitución y se reforme el Código de Trabajo para regular los contratos de trabajo a plazo fijo y por horas, cuando se celebre por primera vez entre el mismo empleador y trabajador, sin afectar los derechos adquiridos de los trabajadores de acuerdo con el Anexo 11? |
La última pregunta adicional del nuevo cuestionario plantea regular los contratos de trabajo a plazo fijo y por horas, un tema que ha sido cuestionado por los sindicatos y otros sectores sociales.
Esta propuesta representa una opción que actualmente no está contemplada en la legislación vigente. En términos sencillos, no es legal, como se subraya en los «considerandos» de la propuesta al recordar que desde el año 2015 el Código del Trabajo no considera válidos los contratos de trabajo a plazo fijo con una fecha específica de inicio y finalización de la relación laboral.
No obstante, en esos mismos considerandos, el Gobierno señala que la situación del empleo en Ecuador demanda la adopción de medidas para generar nuevas modalidades y puestos de trabajo, sin menoscabar la seguridad jurídica ni los derechos adquiridos de los trabajadores.
En este contexto, la nueva propuesta contempla sustituir el artículo 327 de la constitución
| ARTÍCULO 327 DE LA CONSTITUCIÓN VIGENTE | PROPUESTA DE SUSTITUCIÓN DEL ARTÍCULO 327 DE LA CONSTITUCIÓN |
| Art. 327.- La relación laboral entre personas trabajadoras y empleadoras será bilateral y directa. Se prohíbe toda forma de precarización, como la intermediación laboral y la tercerización en las actividades propias y habituales de la empresa o persona empleadora, la contratación laboral por horas, o cualquiera otra que afecte los derechos de las personas trabajadoras en forma individual o colectiva. El incumplimiento de obligaciones, el fraude, la simulación, y el enriquecimiento injusto en materia laboral se penalizará y sancionará de acuerdo con la ley. | Art. 327.- La relación laboral entre personas trabajadoras y empleadoras será bilateral y directa. Se prohíbe toda forma de precarización, como la intermediación laboral y la tercerización en las actividades propias y habituales de la empresa o persona empleadora, o cualquiera otra que afecte los derechos de las personas trabajadoras en forma individual o colectiva.El incumplimiento de obligaciones, el fraude, la simulación, y el enriquecimiento injusto en materia laboral se penalizará.El contrato a plazo fijo y por horas no constituyen formas de precarización laboral. |
Como se puede apreciar en este cuadro comparativo, en la Constitución se considera a la contratación por horas como una forma de precarización laboral y por tanto se la prohíbe. En la nueva propuesta se deja de considerarla como precarización laboral y señala de manera explícita que “el contrato a plazo fijo y por horas no constituyen formas de precarización laboral”.
También plantea sustituir el artículo 14 del Código de Trabajo vigente, como se puede apreciar en el siguiente cuadro comparativo:
| Artículo 14 del Código del Trabajo vigente | Sustitución que propone Noboa |
| Art. 14.- Contrato tipo y excepciones. – El contrato individual de trabajo a tiempo indefinido es la modalidad típica de la contratación laboral estable o permanente, su extinción se producirá únicamente por las causas y los procedimientos establecidos en este Código. Se exceptúan de lo dispuesto en el inciso anterior:a) Los contratos por obra cierta, que no sean habituales en la actividad de la empresa o empleador;b) Los contratos eventuales, ocasionales y de temporada;c) Los de aprendizaje; y,d) Los demás que determine la ley. | Art. 14.-Contrato tipo y excepciones.- El contrato individual de trabajo a tiempo indefinido es la modalidad típica de la contratación laboral estable o permanente, su extinción se producirá únicamente por las causas y los procedimientos establecidos en este Código. Se exceptúan de lo dispuesto en el inciso anterior:a) Los contratos a plazo fijo;b) Los contratos por horas;c) Los contratos por obra cierta, que no sean habituales en la actividad de la empresa o empleador;d) Los contratos eventuales, ocasionales y de temporada;e) Los de aprendizaje; y,f) Los demás que determine la ley. |
Como se puede apreciar, el cambio más visible es la incorporación de dos excepciones no contempladas en la actual Legislación para la contratación laboral estable o permanente “a tiempo indefinido”. La primera por plazo fijo y la segunda por horas.
La experta en legislación laboral y de la seguridad social en el contexto ecuatoriano Patrica Borja consideró que la redacción de esta pregunta no está clara y se presta para muchas confusiones por parte de los electores. Tal como está redactada la propuesta de enmendar la Constitución y reformar el Código del Trabajo, indicó, no brinda claridad sobre la “regulación secundaria por parte del Ministerio del Trabajo”, que debería establecerse a futuro para regular la afiliación a la seguridad social en los casos de contratos a plazo fijo y por hora, indicó.
En este sentido también recordó que antes de las reformas del 2005 a la Legislación laboral vigente hubo numerosos casos de precarización laboral, precisamente, por las mencionadas formas de contratación que hoy se plantean.
También la reforma planteada por Noboa no es la panacea para impulsar nuevos trabajos en el país ya que se deben considerar aspectos más complejos y delicados del contexto de inseguridad que enfrenta el país.
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