Daniel Noboa promueve una Constituyente, pero la propuesta es analizada con pinzas. Sin la posibilidad de que tenga plenos poderes, se podrían explorar otros caminos para promover los cambios propuestos. ¿Hacia dónde apunta el Gobierno recién reelecto?

POR: Esteban Cárdenas Verdesoto

Los aires traen una palabra que ha sabido expandirse a través de unas pocas voces. Su mensaje se ha amplificado entre las personas que, con expectativa o con resignación, han visto en los últimos días la victoria de Daniel Noboa, candidato de ADN, para la Presidencia de los próximos cuatro años. “Armaremos una nueva Constitución”, se ha dicho desde el Gobierno, tanto por parte de Noboa como de sus asambleístas electos, en micrófonos y altoparlantes. 

Esta propuesta se consolidó con la llegada del Gobierno reelecto, una vez más, al poder. Y ahora, las preguntas como ¿qué incluirá esta nueva Constitución?, ¿cuándo se hará? y ¿qué se busca cambiar? se mantienen vigentes. Pero, sobre todo, hay un análisis que va mucho más allá: ¿realmente es necesaria una Constitución nueva? 

Ecuador Chequea ha hecho un análisis, tanto de las propuestas para la nueva Constitución como de su pertinencia en tiempos como los que vive el país. Aquí te lo presentamos:

¿Qué se ha dicho? 

Durante su campaña presidencial y posterior reelección, Noboa ha reiterado en varias ocasiones su intención de convocar a una Asamblea Constituyente. Para él, la actual Constitución, vigente desde el proceso constituyente liderado por Rafael Correa en Montecristi, contiene errores de fondo que, asegura, impiden al Estado garantizar seguridad y justicia. “La Constitución de 2008 está ya obsoleta. Yo creo que tiene muchísimos errores que descalabran totalmente la posibilidad de darle seguridad y tranquilidad a las personas”, dijo en una entrevista realizada durante un recorrido por El Oro.

Una de las críticas más recurrentes del presidente se centra en el sistema de garantías penales que, a su juicio, privilegia a los delincuentes por encima de la ciudadanía que actúa conforme a la ley. “Hoy en día un criminal tiene más derechos que las personas que hacen las cosas bien”, expresó en más de una ocasión, tanto en entrevistas televisivas como en eventos con jóvenes universitarios.

En esa misma línea, Noboa ha apuntado directamente a disposiciones constitucionales que considera contrarias al sentido común de la justicia. “En la Constitución dice que las personas vulnerables que están en la cárcel tienen atención prioritaria antes que la gente que está fuera”, dijo en una entrevista transmitida en vivo.

Otra de sus propuestas apunta a la eliminación del Consejo de Participación Ciudadana, una institución creada por la Constitución de Montecristi y que ha sido foco de múltiples polémicas desde su origen. “Creo que hay que desaparecer el Consejo de Participación Ciudadana, que ha sido uno de los grandes fracasos de la Constitución”, aseguró Noboa en una entrevista durante la campaña.

Los cambios que propone el Presidente, y que buscaría plasmar en el nuevo texto constitucional, no se limitan a lo simbólico ni a lo estructural. Noboa plantea modificaciones que abarcan desde el fortalecimiento del sistema penal, hasta la participación del sector privado en sectores estratégicos, como la energía, actualmente limitados por disposiciones constitucionales. “Otro tema que pudiera tratarse en la constituyente es romper el impedimento que tiene la empresa privada para participar en inversión en sectores estratégicos”, dijo, apuntando a una apertura económica que necesitaría, primero, respaldo legal.

También se ha referido a la necesidad de institucionalizar medidas que hoy no se han podido implementar por barreras judiciales, como la prisión preventiva obligatoria para casos de terrorismo y crimen organizado. Según Noboa, estos temas deberían ser discutidos en la Constituyente, debido a que “la Corte no los aprobó” y, por tanto, no pueden ser tratados sólo como reformas ordinarias.

Sobre el mecanismo, el Presidente ha dicho que será una Constituyente “rápida y técnica”, distinta a la que se dio en Montecristi. “No al estilo Correa, que se demora dos años. Algo que sea rápido, eficiente y que las personas más preparadas puedan reformar la Constitución”, explicó en entrevistas con medios regionales.

Además, ha manifestado que esta no será una Asamblea de plenos poderes, sino una Constituyente limitada, convocada por consulta popular, bajo el artículo 444 de la actual Carta Magna. “Será una constituyente sólo para hacer una nueva Constitución. No de plenos poderes”, dijo en una entrevista concedida a Radio Centro. De acuerdo con lo señalado, el Ejecutivo propondrá los términos de la elección de los asambleístas constituyentes, y estos serían sometidos a votación popular en una consulta.

Y, con un guiño histórico, Noboa también ha anticipado el lugar donde debería instalarse la Asamblea: Riobamba, “porque ahí fue la primera Constitución, en 1830”, comentó en entrevista televisiva. “Toda la Sierra Centro se lo merece”, añadió, otorgando al acto una carga simbólica de refundación nacional.

Con estos anuncios, lo que empezó como una intención de reforma ha tomado forma como una propuesta concreta de cambio estructural. Ahora, la atención gira hacia cómo, y con qué límites, se impulsará el proceso, y si este logrará el consenso necesario para no convertirse en un nuevo punto de quiebre institucional. 

Por otro lado, es necesario destacar que estas declaraciones fueron dadas antes de los resultados que dieron como vencedor a Daniel Noboa. Pero, ¿qué se ha dicho ahora? 

Nuevas declaraciones 

Ecuador Chequea se comunicó con asambleístas electos de ADN para saber qué propuestas claras se plantean para llevar a cabo la nueva Constitución. Natalie Morillo aseguró que, “actualmente, se encuentra en revisión el mecanismo más adecuado para la Constituyente”. 

Además, aclaró que, “entre los temas prioritarios que el Presidente de la República ha señalado como parte de la agenda, se destacan: la transformación del sistema político, una reforma profunda al sistema de justicia, el fortalecimiento del modelo de seguridad, la eliminación del Consejo de Participación y la reestructuración del sistema de contratación pública”. Estos, al parecer, serán los tópicos más relevantes para la nueva Carta Magna. 

Por otro lado, Esteban Torres aseguró que estos pormenores se darán a conocer a su tiempo. 

Ecuador Chequea consultó directamente al asambleísta electo Andrés Castillo, miembro de la bancada oficialista de ADN, para conocer con precisión cuál es la propuesta que se encuentra en construcción desde el legislativo en torno a la nueva Constitución. En conversación con este medio, Castillo explicó que actualmente se barajan varios temas prioritarios que justificarían una reforma constitucional profunda, y no necesariamente únicamente mediante una Asamblea Constituyente.

Entre los temas señalados destacan al menos cuatro bloques centrales: la eliminación del Consejo de Participación; una reforma estructural al sistema electoral, incluyendo la redefinición de funciones entre el Consejo Nacional Electoral (CNE) y el Tribunal Contencioso Electoral; el fortalecimiento del sistema de justicia penal; y un nuevo modelo penitenciario. 

Además, insistió en que se debe corregir lo que considera una disfuncionalidad estructural en la Función Electoral. “Existen un montón de contradicciones en la Constitución que hacen que, en la práctica, la función electoral tenga una bicefalía, el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral”, indicó.

A esto se suman temas como la participación de inversión privada en sectores estratégicos, que hoy está limitada, y la necesidad de redefinir el rol del sistema penitenciario. “La Constitución dice que el sistema penitenciario es eminentemente rehabilitador, pero debería ser mixto: rehabilitador para los rehabilitables y sancionador para reincidentes en delitos graves”, explicó. 

Este último argumento va de la mano con la narrativa que ha criticado la actual Constitución, en la que se defiende que esta vela más por delincuentes que por los ciudadanos. Además de las acusaciones de ser “muy garantista” (es decir, contemplar mucho los derechos).

En cuanto al mecanismo, Castillo señaló que la Asamblea Constituyente es una posibilidad, pero no la única. “La Asamblea Constituyente es uno; las reformas a través de la Asamblea Nacional son otro; la consulta popular puede ser otro. Y ahí sí queda a exclusiva decisión del Presidente de la República cuál es el camino que él quiere tomar”, aseguró. En ese sentido, sostuvo que, aunque el presidente Noboa ha sido enfático en su intención de llevar adelante una nueva Constitución, también ha recalcado que el proceso debe ser ágil, eficiente y no entorpecer el funcionamiento del Estado. “Si es que es una Asamblea Constituyente, se apoyará 100%. Si es que es un tema de reforma desde la Asamblea, se apoyará también”, añadió .

El legislador también abordó las críticas que algunos sectores han hecho a la propuesta de la Constituyente, por los posibles riesgos de inseguridad jurídica o retrocesos en garantías constitucionales. Frente a ello, Castillo defendió la idea de que el nuevo texto constitucional puede tomar elementos de la Carta vigente, pero no está obligado a respetarla como base: “No se puede tomar como referencia la Constitución anterior para que eso pase. Habrá cosas que habrá que avanzar, habrá cosas que habrá que regular, habrá cosas que habrá que restringir”.

Por otro lado, en el programa Políticamente Correcto, Castillo había anticipado algunos de estos planteamientos, pero en un tono más enfático. Ahí sostuvo que la Asamblea Constituyente debería tener un límite temporal claro, seis meses con prórroga de tres, y que los temas a tratar deberían estar definidos en la consulta popular que la habilite. “La Asamblea no puede ser un espacio de tema libre como fue la Constitución del 2008”, dijo, criticando que en Montecristi se abordaron cuestiones alejadas de las urgencias del país.

Con estas declaraciones, se confirma que el oficialismo no ha cerrado filas en torno a un solo mecanismo, sino que prioriza el contenido de las reformas y su viabilidad legal. La decisión final, como ha señalado Castillo, está en manos del Ejecutivo. Pero lo que sí está claro es que, venga por vía de Asamblea Constituyente, reforma legislativa o consulta popular, la transformación del andamiaje institucional hoy forma parte de la agenda política de ADN.

¿Cuántas Constituciones ha tenido Ecuador?

Aunque los números varían según el conteo que se considere —algunos distinguen reformas constitucionales como nuevas Constituciones—. Ecuador ha tenido al menos 20 textos constitucionales desde su independencia. La primera fue adoptada en 1830, cuando la Gran Colombia se disolvió y el país nació como República. Esta Constitución sentó las bases del naciente Estado, con fuerte influencia liberal, aunque en la práctica los poderes estaban concentrados en el Ejecutivo.

Luego vinieron textos como el de 1843, llamado la ‘Carta de la Esclavitud’, por su marcado centralismo y presidencialismo; el de 1869, promovido por García Moreno, que introdujo el “voto censitario” y el catolicismo como religión oficial; y el de 1945, considerado uno de los más progresistas de su época, que reconoció una mayor participación ciudadana y derechos laborales.

Con la caída de dictaduras y cambios de régimen, Ecuador adoptó nuevas constituciones en 1978, que marcó el retorno a la democracia, y 1998, que incorporó avances en derechos humanos y estructuras de control político. Esta cifra no sólo revela una tendencia histórica a la refundación del Estado, sino que también plantea interrogantes sobre la profundidad de las transformaciones estructurales que se han alcanzado en cada ciclo constitucional. 

¿Cuál es el detalle de todos los procesos que ha vivido el país? Aquí te lo presentamos: 

• 1830 – Primera Constitución (Riobamba)
• 1835 – Reformas tras el ascenso de Vicente Rocafuerte
• 1843 – Conocida como la ‘Carta de la Esclavitud’, por su centralismo extremo
• 1845 – Producto de la Revolución Marcista
• 1851 – De corta duración, alineada con el liberalismo
• 1852 – Retoma el modelo centralista
• 1861 – Mayor consolidación del poder presidencial
• 1869 – Impulsada por García Moreno; confesional y autoritaria
• 1878 – Constitución liberal
• 1884 – Reforma tras la muerte de García Moreno
• 1897 – Constitución radicalmente liberal
• 1906 – Constitución laica, considerada un avance progresista
• 1929 – Reconoció por primera vez derechos laborales y de mujeres
• 1945 – Incluyó derechos sociales amplios y voto femenino
• 1946 – Ajuste técnico a la anterior
• 1967 – Promovida por la dictadura militar
• 1978 – Estableció el retorno a la democracia
• 1998 – Fortaleció derechos humanos y autonomía judicial
• 2008 – Aprobada en Montecristi bajo el gobierno de Rafael Correa

Las diferencias de tiempo entre cada una muestran ciclos acelerados de cambio. Por ejemplo, entre 1830 y 1852, el país tuvo 6 constituciones en apenas 22 años. En cambio, entre 1906 y 1929 hubo una pausa de 23 años, y entre 1978 y 1998, otra de 20 años, marcando periodos de mayor estabilidad institucional. La más reciente, de 2008, cumple este año 17 años de vigencia, ubicándose ya entre las más longevas del país.

Ecuador se destaca en América Latina como uno de los países que ha tenido un mayor número de constituciones: 20 desde su independencia, en 1830. Este número sólo es superado en países como Venezuela, que ha tenido 26 constituciones, y Haití, con 24, según datos recopilados por el Proyecto de Constituciones Comparadas de la Universidad de Georgetown. En contraste, otras naciones han mostrado una notable estabilidad constitucional. Por ejemplo, Estados Unidos ha mantenido su constitución original desde 1787, siendo la más antigua aún vigente. Del mismo modo, países como Noruega (1814), Países Bajos (1815), y Australia (1901) han conservado sus cartas magnas con reformas, pero sin reemplazos completos. 

Pero, en Ecuador, esta historia repetitiva también ha dejado huella: cada Constitución no solo ha reorganizado el poder político, sino que ha redefinido los derechos, las obligaciones y la estructura misma del Estado. En ese contexto, la pregunta de si Ecuador necesita una nueva Constitución no puede ser respondida sin analizar lo que la actual ha significado, y sigue significando, para el país.

Análisis de la Constitución y la pertinencia del cambio 

Promulgada el 20 de octubre de 2008, la Constitución actualmente vigente en Ecuador es el resultado del trabajo de una Asamblea Constituyente instalada en Montecristi y elegida por votación popular tras el triunfo del referéndum de 2007. Esta carta magna fue impulsada por el gobierno de Rafael Correa bajo el lema de refundar el Estado y poner en el centro a la ciudadanía y la naturaleza. El texto fue aprobado por más del 63% de los votantes.

La Constitución del 2008 se articula en cinco libros que abordan principios fundamentales, derechos, participación, organización del Estado y desarrollo territorial. En sus 444 artículos, más 30 disposiciones transitorias, introduce figuras únicas en el constitucionalismo global. Entre ellas destacan el reconocimiento de los derechos de la naturaleza, el concepto del buen vivir (sumak kawsay) como eje de desarrollo, y un catálogo ampliado de derechos individuales, colectivos, culturales, laborales y ambientales. También incorpora mecanismos de democracia directa, como la revocatoria de mandato, la consulta popular y la iniciativa legislativa ciudadana.

A nivel institucional, reestructura el Estado en cinco funciones: Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral, y de Transparencia y Control Social. Esta última ha sido motivo de constantes cuestionamientos, principalmente por la creación del Consejo de Participación, al que se le atribuyó el poder de designar autoridades clave del Estado, como el fiscal general, defensor del pueblo o los jueces de la Corte Constitucional. Lo que en un inicio se pensó como un contrapeso ciudadano al poder político ha sido señalado por muchos como un foco de inestabilidad y pugnas internas.

El constitucionalista Álex Valle, consultado por Ecuador Chequea, considera que “la Constitución del 2008 tiene más fortalezas que debilidades”. Subraya su robustez en cuanto a garantías: “Casi todos los derechos están contemplados como fundamentales, cuando en otras constituciones del mundo hay limitaciones”, explicó. 

Además, resalta que la carta magna ecuatoriana fue pionera en el reconocimiento jurídico de la naturaleza como sujeto de derechos, un principio que ha sido replicado y estudiado en espacios como la ONU y foros constitucionales internacionales.

Sin embargo, reconoce también que “el Consejo de Participación ha traído más dificultades que soluciones al sistema democrático ecuatoriano”, y que el texto incurre en algunos excesos normativos, al tratar de abarcar aspectos que deberían resolverse por ley secundaria y no a nivel constitucional.

Por su parte, Ximena Ron Erráez, abogada constitucionalista y docente universitaria, coincide en la valoración general del texto. Para ella, las críticas sobre un supuesto “hipergarantismo” no sólo son erradas, sino peligrosas. “Decir que la Constitución es muy garantista es como decir que estamos demasiado protegidos. Eso es un absurdo”, dice. Agrega que los derechos consagrados en la Constitución son de carácter aspiracional, es decir, proyectan metas sociales y no describen un presente acabado: “Cuando la Constitución dice que todos tienen derecho a la educación, no significa que todos lo estén ejerciendo, sino que es hacia donde aspiramos como sociedad”.

Una de las narrativas que más ha utilizado el actual Gobierno para defender la necesidad de una nueva Constitución es la de que el texto vigente protege más a los delincuentes que a los ciudadanos. Esto se ha basado en artículos que reconocen derechos específicos a los presos, por ser considerados grupos de atención prioritaria. Pero esta interpretación, según los expertos, es sesgada.

“Es una lectura intencional que se aprovecha del contexto de inseguridad”, advirtió Ron. Y explicó: “La Constitución no protege al delincuente. Protege a las personas privadas de libertad, que también incluyen a quienes están por pensiones alimenticias o personas secuestradas. Si eliminamos esa protección reforzada, los dejamos a todos sin garantías”.

Además, tanto Ron como Valle coinciden en que no es necesario convocar a una Asamblea Constituyente para realizar los cambios que propone el Ejecutivo. Existen mecanismos constitucionales para hacerlo. El artículo 441 permite enmiendas cuando no se altere la estructura del Estado, y el 442, reformas parciales con aprobación legislativa y referéndum. “Muchas de las cuestiones que en la actualidad se están planteando se pueden tranquilamente solucionar a través de reformas parciales aprobadas por la Asamblea”, explica Valle, quien además advierte que un proceso constituyente conlleva altos costos y riesgos de regresión en derechos.

Ron, por su parte, es tajante: “La Asamblea Constituyente es un riesgo gigantesco. No estamos en un coma constitucional. Todo lo que se quiere cambiar se puede hacer por la vía de reforma parcial. No hace falta borrón y va de nuevo” .

Riesgos de una nueva Constitución 

Pese a que desde el Ejecutivo se ha planteado que una nueva Constitución podría corregir deficiencias institucionales, modernizar el sistema de justicia o rediseñar la participación política, los expertos advierten que el camino constituyente no está exento de peligros, y que sus efectos podrían ir mucho más allá de lo previsto.

Para Ximena Ron Erráez, abogada constitucionalista y académica universitaria, el primer gran riesgo es el debilitamiento del sistema de derechos consagrados en la actual Carta Magna. “La probabilidad de que una Asamblea Constituyente permita una restricción de derechos es enorme”, advierte. Aunque existe el principio de no regresividad, aclara que este no protege a todos los derechos: “Sólo algunos están blindados. El resto podría ser reducido o eliminado”.

A ello se suma el impacto económico de una Asamblea Constituyente. Ron enfatiza que este mecanismo implica un costo gigantesco: “Implica tres procesos democráticos: consulta, elección de constituyentes y referéndum de aprobación, además de los sueldos, asesores y la logística del lugar donde se redacte la Constitución”. Y lanza una advertencia: “No sé si se está dimensionando el costo gigantesco que involucra crear una Asamblea Constituyente, además de todo lo demás”. 

En términos jurídicos, Álex Valle coincide en que no se justifica una nueva Constitución. “Una constitución de plenos poderes puede cambiar toda la estructura del Estado”, explica, lo que abriría la puerta a escenarios de concentración de poder. En su criterio, el riesgo más serio es institucional: “Si cada Gobierno plantea una nueva Constitución, lo que generamos es inestabilidad, y eso ahuyenta la inversión y debilita la democracia”. 

En este último factor coinciden ambos expertos. Aseguran que el mensaje que se da a la comunidad internacional es el de un país que cambia las reglas de juego cada vez que hay un cambio político, lo que terminaría por desincentivar la inversión extranjera que recibe Ecuador. 

Ron también menciona un punto crítico. Y es que la narrativa jurídica no puede separarse de la narrativa política. “La mayoría de cuestionamientos no apuntan al contenido de la Constitución, sino al origen político que tuvo, al hecho de haber sido promovida por el correísmo. Pero cambiar la Constitución por eso sería una decisión demasiado peligrosa”, sostiene. 

Además, recuerda que la Corte Constitucional ya ha establecido límites: para que se apruebe una Asamblea Constituyente deben cumplirse dos requisitos fundamentales. El primero, una justificación clara de que existen condiciones sociales, jurídicas y políticas que hagan inviable seguir bajo la actual Constitución. El segundo, que dicha Asamblea no puede ser de plenos poderes. “Lo que ocurrió en el año 2008 no se puede repetir. La Asamblea Constituyente no puede asumir funciones de órganos constituidos, como la Asamblea Nacional. Eso ya está prohibido jurídicamente”, aclara.

Así, las condiciones que justificarían una Asamblea Constituyente, según la teoría constitucional, equivalen a lo que Ron denomina un “coma constitucional”: un momento de colapso institucional total, en el que el marco legal vigente se vuelve incompatible con las realidades políticas y sociales. “Y ese no es el caso actual de Ecuador”, sostiene.

Por esto, los expertos proponen otras vías como las reformas parciales y el fortalecimiento de todo el aparataje legal para permitir y garantizar que la aplicación de la Constitución vaya de la mano con la realidad nacional. Para ellos, sería un error refundar todo desde cero. 

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