La Ley, hoy llamada de Solidaridad Nacional, se alista para el segundo debate en el Pleno. Su composición tiene diferencias con lo que se propuso inicialmente, aunque mantiene algunos puntos conflictivos. Te contamos.
POR: Esteban Cárdenas Verdesoto
El texto pasó de 31 a 263 páginas luego de pasar por el primer filtro de la Asamblea: la Comisión de Desarrollo Económico. El polémico proyecto de Ley Contra la Económica Criminal, enviado por Daniel Noboa el pasado 17 de mayo, sin embargo, no sólo sufrió un cambio en su dimensión. Artículos eliminados, escritura modificada y cambios en las normas de juego fueron algunos de los aspectos que han rodeado al nuevo informe para debate en el Pleno de la ley que, según se redactó en el documento, también cambió de nombre.
Hoy, la propuesta de Ley Contra la Economía Criminal pasó a llamarse Ley de Solidaridad Nacional, por decisión de los legisladores encargados. Este nombre y su contenido, de hecho, fue ratificado con los votos de ocho asambleístas a favor.
Sin embargo, hoy, después de superado el primer filtro de este polémico proyecto de ley, es necesario preguntarse, entonces, ¿en qué quedó el proyecto de ley propuesto por Daniel Noboa? y ¿cuáles son sus implicaciones actuales?
Recordatorio de la polémica
El pasado 17 de mayo el Ejecutivo envió las 31 páginas del proyecto a la Asamblea bajo la etiqueta de un proyecto económico urgente, lo que limitaba los plazos del Legislativo para el tratamiento de la normativa en su totalidad.
Desde el primer momento, sin embargo, el documento despertó alertas. No sólo por el uso del carácter económico urgente, sino por el contenido que traía consigo: reformas penales, disposiciones sobre uso de la fuerza, reconocimiento del conflicto armado interno como un régimen paralelo al estado de excepción y la creación de nuevas figuras jurídicas.
Aunque el Gobierno defendió la propuesta como una herramienta para frenar la expansión de las economías criminales, varias organizaciones y expertos advirtieron que lo que se proponía era un andamiaje de excepción y de seguridad, bajo la fachada de una ley económica. Y así lo recopiló también Ecuador Chequea en la última semana, con el tratamiento punto por punto de lo que incluía la propuesta del Ejecutivo.
Asimismo, en este análisis, junto con expertos, se encontró que uno de los puntos que más polémica generó fue el reconocimiento formal de un conflicto armado interno en el país y, con esta medida, la creación de un régimen especial y paralelo que daba más poder a las fuerzas del orden en las atribuciones del día a día. Esto, además, habilitaba al Ejecutivo y al Bloque de Seguridad a disponer medidas con efectos directos en los derechos y garantías expresados en la Constitución, como el uso de la fuerza directa contra los denominados combatientes, la prisión preventiva obligatoria, la declaratoria de objetivos militares, allanamientos sin orden judicial casi sin argumentación más que la sospecha, entre otros puntos que se incluyeron en el documento y reportados por este medio.
Así, el proyecto original, según los expertos consultados, desarrollaba esta declaración como una serie de medidas que ampliaban el rol de las Fuerzas Armadas, creaban un bloque de seguridad interinstitucional bajo el mando presidencial y facilitaban la ejecución de operaciones militares sin necesidad de autorización judicial previa.
Sin embargo, tras su tratamiento en la Comisión de Desarrollo Económico, algunos temas cambiaron en el informe aprobado para primer debate.
Cambios puntuales
- Conflicto armado interno
El artículo 1 del proyecto original declaraba que Ecuador estaba inmerso en un conflicto armado interno y habilitaba al Presidente para declarar formalmente un estado de guerra, o algo similar, sin necesidad de contar con la autorización de la Corte Constitucional; algo que los expertos definieron como un estado de excepción paralelo.
Esta figura no tenía limitaciones temporales claras, lo que significaba que, con sólo la firma del Ejecutivo, el país podría estar bajo un régimen de excepción de manera indefinida. Eso sí, la ley establecía que el Presidente debía justificar este conflicto armado con la demostración de la escala de la violencia y con la clarificación del enemigo.
A su vez, esta declaración permitía la ejecución de medidas extraordinarias, como el uso de la fuerza directa contra quienes sean considerados como combatientes, la implementación de operativos militares sin supervisión judicial previa, la prisión preventiva obligatoria y la declaratoria de objetivos militares en todo el territorio nacional.
Pero, a pesar de que la Comisión de Desarrollo Económico eliminó la mayor parte de las medidas operativas que se basaban en el reconocimiento del conflicto armado interno, la figura sigue presente en el informe aprobado. Esta permite aún que el Presidente reconozca un conflicto armado interno sin límite y controles.
Es decir, aunque se ha suavizado el texto, esta figura sigue habilitando al Presidente a reconocer un conflicto armado interno; así lo explica Fernando García, abogado especializado en derechos humanos.
Esto, para él, sigue siendo preocupante, pues el artículo 6 del informe que está en debate dicta: “El conflicto armado interno existe desde el inicio de las hostilidades y para efectos de aplicación de la presente ley requerirá del reconocimiento oficial por parte del Presidente de la República a través de la emisión del respectivo decreto ejecutivo en el cual se evidencia la concurrencia de los criterios establecidos por el artículo 7. El decreto ejecutivo deberá identificar a los grupos armados organizados que participan en el conflicto armado interno y pudiendo disponer de las medidas económicas y financieras necesarias para fortalecer a las fuerzas del orden y, proteger a la población civil y sus bienes”.
Además, el texto continúa: “Este decreto ejercicio es diferente del régimen de Estado de Excepción, contemplado en el artículo 164 de la Constitución”.
Para García, este artículo abre la posibilidad de que futuras leyes puedan retomar las propuestas sobre el manejo de la seguridad en conflicto armado interno, tal como se intentó en esta ley. Además, aclara que los problemas derivados de la declaratoria y de la extendida condición de conflicto sigue abriendo puertas a que existan atribuciones en las fuerzas del orden que puedan vulnerar los derechos humanos.
“Sigue sin haber límites ni un control más claro. De hecho, se saca también al Bloque de Seguridad del informe, por lo que tampoco hay un ente coordinador de la seguridad en estos casos. Creo que se aligeró el texto, pero en este apartado no cambia el fondo”, dice. “La eliminación de las medidas más radicales no elimina el riesgo de que el Presidente continúe utilizando este marco para fortalecer las facultades de la Fuerza Pública de manera discrecional”.
- Uso de la fuerza
Otro de los elementos claves que incluía el proyecto original era la creación de un Bloque de Seguridad interinstitucional bajo el mando del Ejecutivo. Este bloque estaba compuesto por las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional, los ministerios de Defensa y del Interior, y otras entidades vinculadas con temas de seguridad. Estas tenían amplias facultades operativas, incluyendo el control sobre la ejecución de operaciones militares y policiales, sin la necesidad de supervisión judicial. De hecho, se planteaba que las Fuerzas Armadas podrían actuar bajo el uso de la fuerza directa en contra de combatientes y objetivos militares, entre los que se encontraban espacios que presuntamente sean utilizados para tráfico de drogas, armas, explosivos y autos sin placas y con vidrios polarizados no estatales.
Sin embargo, tras su paso por la Comisión de Desarrollo Económico, esta disposición fue cambiada; aunque ciertas medidas que permiten el uso excepcional de la fuerza bajo el amparo de la ley permanecen vigentes.
Así, a pesar de que la figura del bloque de seguridad fue eliminada, el informe sigue permitiendo que las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional intervengan de manera directa en zonas consideradas de alto riesgo. Además, continúa permitiendo el uso directo de la fuerza contra objetivos militares, excluyendo a los autos sin placas y vidrios polarizados de la lista, pero hablando de la necesidad de que exista un informe de inteligencia fundamentado para que se puedan ejecutar acciones sin control judicial previo.
Es decir, que el informe plantea que los allanamientos podrán no con orden judicial, sólo cuando exista un informe de inteligencia que deje clara la pertinencia de las acciones, teniendo que someterse también a control posterior judicial.
Para la abogada Graciela Álvarez, estos temas continúan siendo un problema si se habla de garantías constitucionales al debido proceso. “Se siguen tomando atribuciones que son exclusivas de un estado de excepción, pero de forma más ‘light’. Sin embargo, esto también es riesgoso. Además, se sigue hablando del uso de la fuerza directa, aunque se delimita mucho más a los combatientes”.
- Reformas al COIP
El proyecto de Ley enviado por Noboa planteaba reformas sustanciales al Código Orgánico Integral Penal. Uno de los puntos relevantes era la implementación de un nuevo tipo penal, denominado pertenencia a grupos armados organizados.
Esta medida se mantiene en el informe de la Comisión, determinando penas que van de entre los 22 y 26 años de cárcel para quienes pertenezcan de forma permanente o circunstancial, directa o indirectamente, a grupos armados. Entre 26 y 30 años para quienes tengan roles de dirección o de financiamiento. Y de 20 a 26 años para personas que, sin formar parte del grupo armado organizado, colaboren permanente o esporádicamente con su operación. Cabe aclarar que este último tipo se incluyó en el informe final y no estaba detallado en la propuesta de Noboa.
El proyecto también planteaba la prisión preventiva obligatoria para ciertos delitos relacionados con el conflicto armado interno. De igual manera, esta figura permanece vigente, aunque con mayores limitaciones en comparación con la versión original. De este modo, se esclarece que la prisión preventiva es la medida cautelar más recomendada en estos casos, pero no la única; abriendo paso al análisis individual de los casos.
“En este caso, sí se está mejorando en algo la propuesta de Noboa porque la ley inicial daba mucho paso a abusos por la obligatoriedad de imponer prisión preventiva en casos, por ejemplo, de sospecha del nuevo tipo penal. Pero esto permite evaluar los casos y puede ser una oportunidad para poder desincentivar la adhesión a grupos armados. Aunque hay algunas falencias aún, creo que es algo que puede ser mejorable”, dice Álvarez.
Se sigue incluyendo la exclusión de las fuerzas del orden de contar con medidas cautelares como prisión preventiva o llevar grillete electrónico en caso de ser investigados por acciones vinculadas a sus funciones.
Por otro lado, la ley continúa estableciendo medidas propuestas por Noboa, como el indulto anticipado para efectivos de las fuerzas del orden que sean investigados por actos ocurridos en el ejercicio de sus funciones en el marco del conflicto armado interno. Sin embargo, en esta ocasión, el informe establece que este puede darse al menos después de finalizada la etapa de indagación previa, “sin requerirse sentencia condenatoria ejecutoriada”.
Para Álex Valle, experto en seguridad, esta medida, sin embargo, sigue siendo un problema en torno a los temas de impunidad. “No se puede perdonar algo que no esté imputado. Lo que se está haciendo es dar inmunidad a las Fuerzas Armadas para actuar en el marco del conflicto armado interno, que aunque ya avanzó en etapas en esta segunda propuesta, sigue siendo un cheque en blanco”, dice.
- Asuntos económicos
La parte económica de la ley fue quizá la que más se consolidó en el informe aprobado. Aunque el proyecto original incluía ciertas disposiciones económicas, el nuevo informe reorientó el enfoque hacia un marco de incentivos para la inversión privada y la repatriación de capitales.
Sin embargo, se siguen manteniendo incentivos fiscales por donaciones de equipamiento y recursos a las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, con hasta el 30% de reducción del Impuesto a la Renta, bajo estricto control del Servicio de Rentas Internas. De esta manera, se buscan canalizar recursos para el control de la seguridad en el país.
Además, también se mantienen los incentivos económicos para productores que se vean afectados por el conflicto armado interno; aunque el informe no limita la ayuda ya a zonas de seguridad, cuya figura se eliminó del proyecto.
Sin embargo, según Andrés Escobar, analista económico, las reformas son positivas en principio, “más con la modificación que hace la Comisión”, pero siguen sin ser suficientes para combatir las economías ilícitas.
“Las propuestas de deducción fiscal por donaciones y exoneraciones pueden resultar atractivas para algunas empresas, pero hay que quedar a la espera de una implementación efectiva que no abra la puerta a otros problemas, como el involucramiento de fuentes ilícitas en estas transacciones”, dice. “Este es un riesgo que continúa latente”.
Asimismo, el refuerzo de la UAFE, que en el proyecto original quedaba algo disperso, mantiene su mismo sentido. Sin embargo, siguen sin detallarse recursos y personal para reforzar las actividades de la entidad y para que pueda llevar a cabo las nuevas actividades sobre el control de entidades financieras y otros rubros propensos al lavado de activos.
Según el abogado tributarista Napoleón Santamaría, el fortalecimiento de la UAFE seguirá siendo necesario, pero debe ir acompañado de recursos. “Algo en lo que la ley sigue fallando, aunque esperemos que se solucione con el presupuesto destinado a la entidad y en torno a decretos y lineamientos”.
De momento, los expertos coinciden en que la ley sigue quedándose algo corta para controlar otros aspectos de las economías criminales como el oro ilegal, la compra venta de autos usados, entre otros temas que son parte del día a día del crimen.
- Problemas que continúan
Así, se puede ver que aunque el informe final ha cambiado el espíritu de la ley inicial de Noboa y ha suavizado muchas de las disposiciones más drásticas del proyecto original, las recomendaciones de los expertos sobre la necesidad de un marco legal para garantizar el respeto a los derechos humanos y establecer un marco de control más claro siguen vigentes.
Además, García, por ejemplo, aclara que se ha eliminado parte de la base en seguridad “fuerte” que tenía la ley, “porque era algo más al estilo Bukele”. Sin embargo, detalla también que algunos puntos de la ley abren la posibilidad a que se presenten otras leyes con el mismo espíritu bajo este régimen excepcional de conflicto armado interno.
“Hay que encender las alertas en torno a las futuras propuestas del Ejecutivo”, dice.
