La posibilidad de que los casinos preparen el terreno para un incremento de lavado de activos ha puesto los ojos sobre la pregunta 11, que busca incluir el Presidente en la consulta popular. Un punto clave: fortalecer la UAFE, ¿estamos listos para esto?

POR: Esteban Cárdenas

Han pasado casi 13 años desde que Ecuador vio cerrar el último casino: el fin del ruido de máquinas tragamonedas y otros mecanismos, característicos en los juegos de azar. Hoy se abre la posibilidad de que estos espacios vuelvan a la cotidianidad del país, de la mano de la consulta popular propuesta por el presidente, Daniel Noboa.

Un plebiscito impulsado por el expresidente Rafael Correa (hoy prófugo de la justicia), dio paso a la prohibición de casinos y salas de juego en Ecuador, en mayo del 2011. 52,34% de la población, en ese entonces, respondió ‘sí’ a la pregunta: “¿Está usted de acuerdo que en el país se prohíban los negocios dedicados a juegos de azar, tales como casinos y salas de juego?”. Con esto, en marzo del 2012, se consumó el cierre de 160 de estos negocios en todo el país.

Un tema que parecía enterrado vuelve a debate. Entre las preguntas enviadas por Noboa a la Corte Constitucional, antes que puedan ser consultadas a la población, se habla de la reapertura de estos espacios. Específicamente, en la interrogante 11, se lee: “¿Está usted de acuerdo con que se permita el funcionamiento de casinos, salas de juego, casas de apuestas o negocios dedicados a la realización de juegos de azar?”.

Aunque la inclusión de la pregunta no es oficial, pues antes debe pasar por el control constitucional, ésta ya ha levantado críticas y opiniones contrapuestas. Por un lado, sectores como el turístico y la propia fundamentación del documento enviado por Noboa, hablan de los beneficios en plazas de empleo que podría generar la medida y el aumento de la recaudación tributaria. Por el otro, expertos y la población muestran su preocupación por el papel que pueden jugar estos negocios en delitos como el lavado de activos.  

En medio del ‘fuego cruzado’ con relación a la propuesta, cabe cuestionarse los puntos de las dos posiciones y las posibles acciones que debería tomar el Gobierno para, en caso de que la pregunta pase y gane el ‘sí’, controlar la reapertura de casinos y salas de juego con las herramientas adecuadas.

La propuesta 

36 artículos fundamentan la pregunta propuesta por el Presidente, en el documento enviado a la Corte Constitucional. En esta sección, Noboa enfoca el objetivo de la reapertura de los casinos en dos temas clave: contribución al empleo y lucha indirecta contra la inseguridad. 

Para explicar esto, el texto relata los efectos que habría tenido el cierre de casinos y salas de juego en Ecuador, tras la consulta del 2011. De este modo, explica que la decisión llevó al cierre de 160 de estos espacios, lo que habría significado una pérdida de “250.000” empleos. Con su pregunta Noboa busca, justamente, apuntarle a la recuperación de estas plazas de empleo. 

“La apertura y funcionamiento de casinos, salas de juegos, casas de apuestas o negocios dedicados a la realización de juegos de azar ofrecen no sólo oportunidades de trabajo directo, como crupieres y personal de seguridad, sino también empleos indirectos en sectores relacionados, como hotelería y los servicios asociados. Este flujo de empleo no sólo impulsa la economía local, sino que también es el medio para una red de estabilidad económica para individuos y comunidades enteras”, detalla el documento, asegurando que la estrategia busca hacer crecer las tasas de empleo adecuado en el país, tanto directa como indirectamente.

Siguiendo la misma línea, la propuesta de Noboa asegura que el fortalecimiento del empleo en el país y el mejoramiento de las condiciones de vida de un grupo de la población busca aportar, indirectamente, a reducir los índices de inseguridad: “La autorización de los casinos se plantea como una solución que, siempre y cuando sea regulada de manera cuidadosa, contribuirá a fortalecer la estabilidad económica y, en consecuencia, mitigar la inseguridad en zonas de peligrosidad”. 

Como parte de la pregunta, Noboa también plantea un incremento en la recaudación de impuestos y el posible destino de estos montos: “Este aumento de recursos financieros permitirá a las autoridades canalizar fondos hacia programas sociales y servicios públicos, que contribuyen además a la prevención del delito, y tiene incidencia directa en los niveles de violencia y criminalidad del país”. Además, el anexo de la pregunta asegura que, en caso de ganar el ‘sí’, “se establecerá una tasa en beneficio del tratamiento de la salud mental, y de la seguridad ciudadana”. 

Sin embargo, desde algunos sectores se ha cuestionado el real impacto que tendrá la reapertura de casinos y si, en realidad, este alcanzará lo propuesto por Noba en temas de empleo y reactivación económica. 

Expectativa en el empleo

Diego Vivero, expresidente exdirector de la Federación Nacional de Cámaras Provinciales de Turismo, explica que la posibilidad de reabrir casinos y salas de juego en el país, para el sector, “es una excelente noticia”. El experto asegura que la pregunta propuesta “abona a que Ecuador tenga un componente más en su propuesta turística”.

“Muchos turistas evalúan el hecho de que los hoteles tengan o no un casino al momento de viajar y eso nos ha hecho perder visitantes en la última década. De hecho, ese factor nos quita una estrella”, destaca Vivero. 

Con tono emocionado y breve, el experto confía que esta medida pueda aportar a recuperar la imagen y el posicionamiento del país en el tema turístico, ofreciendo nuevas alternativas a quienes llegan al territorio. 

“Si esta medida se da y se complementa con el trabajo por horas y una serie de reformas laborales, que deberían realizarse, Ecuador puede estar destinado a reactivarse realmente. No sólo ir recuperando recursos para pagar deudas, como se ha venido haciendo, sino recuperar y sobresalir de la mano del tema turístico también “, dice. “Esto nos permitirá ser competitivos”. 

Cabe destacar que predicciones del sector apuntan a que la reapertura de casinos podría generar alrededor de 20.000 empleos directos, con relación al turismo. 

Este positivismo, sin embargo, no es compartido por todos. Para Jorge Calderón, economista, la generación de empleo que podría impulsar esta medida debe ser analizada desde la dinámica que se cumplirá en los casinos y salas de juego. “No hay que ver los casinos como único elemento, sino todo lo que concierne a la actividad turística, alimentación y otros sectores”. 

El experto, sin embargo, explica que la aprobación de la pregunta, por sí sola, no implicaría necesariamente que se cumplan con los objetivos planteados por Noboa. Detalla que para lograrlo se necesita complementar estas medidas con un “conjunto de factores”. Entre estos, incluso, la seguridad. 

“No sólo porque existan estos incentivos y estas iniciativas ya van a venir los casinos a instalarse. Se necesita que el país cuente con seguridad jurídica, que exista seguridad ciudadana, para que la gente pueda ir al casino y transitar por la zona”, dice. Según Calderón, si la medida no se refuerza con acciones que contemplen la necesidad de tener un entorno favorable a la inversión y al desarrollo de nuevos negocios “la iniciativa va a naufragar”.

Para Vicente Albornoz, analista económico, la propuesta de Noboa no es “la gran panacea”. Él opina que la medida propuesta puede recuperar “algo de empleo, pero no será, ni de lejos, lo que plantea el Presidente”. 

“En Ipiales (Colombia) hay un casino cada tres zapaterías, que supongo estarán llenos de ecuatorianos. Algo de ese empleo podría volver al país”, destaca. “Yo realmente creo que más que generar empleo, podría mover empleos informales hacia empleos más formales y empleos medio ilegales hacia empleos medio informales”. 

Estos puntos de vista, que cuestionan las metas propuestas por el Presidente con esta pregunta, también han generado una nueva preocupación en la población y en distintos sectores: el lavado de activos. La principal pregunta, en torno a esto, es si los beneficios que traerá la reapertura de casinos valen los riesgos en los que podrían incurrirse, con relación a este tipo de delitos.

Legalidad o ilegalidad

El Grupo de Acción Financiera Internacional, entre sus recomendaciones y comunicados, incluye a los casinos como una de las actividades no financieras que debe ser sujeta a regulación y supervisión para prevenir el lavado de activos. Este hecho, que ha tenido eco también en otros espacios y plataformas, ha levantado preocupaciones entre la población y diferentes sectores ante la posible reapertura de estos espacios en el país. 

¿Vale la pena?, es una de las preguntas que se leen en redes sociales y otros espacios en relación a esta medida. Para Calderón, “es entendible la preocupación que hay respecto a que puedan existir desvíos hacia el lavado de activos” en estos espacios, “por las condiciones de los negocios”. Sin embargo, aclara que para evitar esto deben haber precisiones puntuales en torno a los límites, condiciones y controles a los que deberán someterse los casinos y salas de juego.

“Tiene que haber consenso para que los casinos se establezcan, puntualmente, en hoteles, por ejemplo. Esto ayudaría bastante a que se puedan regular y no estén en cualquier parte”, detalla. Por otro lado, asegura que es necesario que se ejecuten medidas de control pertinentes para que se verifiquen estos cumplimientos, “no sólo a nivel de Gobierno, sino también de autoridades seccionales y provinciales”.

Según la pregunta de Noboa, en su anexo, en caso de ganar el ‘sí’, el Ejecutivo tendrá 20 días para enviar un proyecto de ley a la Asamblea, que permita viabilizar la reapertura de casinos y salas de juego y su control. Y, aunque no da muchos detalles sobre qué incluirá este texto, el documento asegura que: “El funcionamiento de casinos, salas de juego, casas de apuestas o negocios dedicados a la realización de juegos de azar deberá tener una delimitación zonal, montos mínimos de inversión, requisitos de infraestructura, y se establecerá una tasa en beneficio del tratamiento de la salud mental, y de la seguridad ciudadana”.

Para conocedoras del tema, como Catalina Carpio, exfuncionaria de la extinta Unidad de Inteligencia Financiera del Consejo Nacional Contra el Lavado de Activos, sin embargo, “por ahí no va el tema del lavado de dinero en Ecuador”. 

Para entender esto, Carpio se remite a lo que ocurría previo a la prohibición de estos espacios, en el Gobierno de Rafael Correa: “Cuando Correa eliminó los casinos, no es que ya se acabó el negocio. Empezó un negocio clandestino, porque los ludópatas existen. (…) Entonces, no es que ya porque Correa eliminó los casinos, la gente dejó de jugar”.

La experta explica que, en su momento, la mayor parte de casinos en el país se encontraban en el interior de hoteles, “excepto por un par, sobre todo en Guayaquil”. Esto permitía que los controles sean más efectivos, pues, además, estos negocios eran sujetos obligados a pasar por control de la entidad de la que formaba parte Carpio. 

“En aquel entonces, los casinos no eran como los de Las Vegas, que movían millones de dólares La gente movía aquí, en los hoteles, $5.000 o máximo $9.000 o $10.000. Y lavar dinero con estas cantidades y en estos espacios es difícil, sinceramente. Los hoteles no se iban a jugar su prestigio y tenían controles, con los que no podías apostar más de cierta cantidad”, dice. 

Carpio ejemplifica esto con una de las historias que tuvo que vivir en el ejercicio de sus funciones: “En Guayaquil recuerdo que había un casino súper grande que no estaba en un hotel. Yo hice algunos operativos encubierta ahí y no había nadie. Nos preguntábamos cómo cubren los gastos, porque casi no había clientes. Tú ibas en el día o en la noche y estaba todo prendido, meseros, barman, pero no había casi clientes. Teníamos la sospecha de que era un negocio fachada. Pero ese caso, realmente, era la excepción, porque no era un casino dentro de un hotel. Pero en todos los hoteles tenían sus controles, porque estaban obligados”.

Para ella, “donde podía haber lavado era en los casinos clandestinos”, que existían en esa época y hasta la actualidad. “El rato que Correa les sacó del mapa y se quedó mucha gente sin trabajo, los casinos clandestinos ya no tenían competencia legal. Y siguieron funcionando, hasta ahora”. Carpio explica que esa medida fue aún más perjudicial en temas de lavado: “Ahí no hay apuestas, como había antes en los hoteles, de $10.000. Ahí se apuesta mucho más. Entonces, hay una posibilidad más alta de que ahí sí se lave plata y que quienes van a esos casinos sean gente del narcotráfico”.

Devolver la legalidad de estos negocios, para ella, garantiza un mayor control. “El rato que existan nuevamente van a tener que cumplir con lo que cumplían antes. E igual pasará ahora, como pasaba antes, que la mayor parte de casinos estará en hoteles”, explica. “Y si esto pasa, los hoteles no se van arriesgar; tendrán controles, oficiales de cumplimiento y deberán cumplir con la normativa de la UAFE”. 

La experta aclara, sin embargo, que esto abrirá nuevos retos al Estado, que deberá preocuparse, a través de la UAFE, de controlar casinos clandestinos. “Yo creo que la reapertura es positiva, más allá de ser también una medida populista, porque están ya en el mapa y la UAFE les puede controlar. Además, en el mundo entero hay casinos y son sujetos controlados”. 

Carpio, además, pone en el ‘blanco’ otros tipos de apuestas que pueden conllevar aún más riesgos en temas de lavado de activos: las apuestas en internet. “Juegos para apostar en línea hay un montón y esos son muchos más peligrosos, porque son anónimos y el servidor o la nube puede estar en California, pero el dueño del negocio está en la China y tienen una cuenta en un paraíso fiscal. Ahí sí se puede decir que hay más tendencia al lavado de dinero, en estos juegos online que aquí no están regulados. En Ecuador y en muchos países no están regulados”. 

Siguiendo en la misma línea, la analista asegura que hay otras fuentes de lavado de activos a las que el Gobierno debe regresar a ver. Una de estas: los abogados. “Los abogados reciben, por ejemplo, plata a nombre del cliente y con eso se hacen estructuras, compañías o se compran bienes. O lo que ahora ya todos sabemos por el caso ‘Metástasis’, donde los abogados son los que están ahí planificando, arreglando, comando jueces. Ahí realmente se ve el lavado”. 

Albornoz concuerda con Carpio. Para él, no se puede creer que la prohibición va a impedir que se realice una actividad, considerada ilícita. “Yo siempre he creído que las cosas indeseables, como el juego de azar, deberían estar permitidas y medianamente controladas, en lugar de prohibirlas. Cuando uno prohíbe algo y cree que por el hecho de prohibir desaparece, está pecando de infantil. Entonces, siempre es mejor autorizar y controlar, que prohibir y fingir que no existe”. 

Para él, la legalización de estos negocios sería algo positivo para el país, incluso en temas económicos, a pesar de que el beneficio no sea exagerado: “Es lo mismo que con las drogas. Si se legalizan las drogas, habría más empleo, estaría regulado y pagarían impuestos. En última ratio, son medidas positivas para el país”. 

UAFE, institución clave

Todos los expertos coinciden en que el control será un tema clave para una eventual reapertura exitosa de casinos y salas de juego. Esto, para evitar posibles delitos y para garantizar la transparencia de este tipo de actividades. Pero, ¿qué acciones y medidas pueden asegurar eso?

Para Carpio, la respuesta es clara: “Tendrán que reforzar a la UAFE”. La analista explica que la forma más eficiente de combatir el crimen organizado es atacando su lado económico, función en la que la entidad es esencial.

“Tienen que darle mejor tecnología, con inteligencia artificial. Tienen que dar capacitaciones a los funcionarios, porque los famosos reportes mensuales de operaciones injustificadas que hace la UAFE son ‘copy-paste’ de lo que sacan de los portales del SRI (Servicio de Rentas Internas) o de la Superintendencia de Compañías. Porque no hay análisis patrimonial en los documentos. La UAFE no presenta”, dice. 

Al tratar procesos relacionados con el tema de lavado de activos, la experta explica que se ha encontrado con este tipo de faltantes en documentos que deben ser claves al momento de castigar este tipo de delitos o detectar ilegalidades. Esto, además, aclara que se ha visto reforzado porque en la institución “se han elegido directores por temas políticos, ya porque medio medio han sabido manejar algo de producción”. Sin embargo, ella pone expectativas en el nuevo director de la institución, Alan Sierra, por su capacidad técnica en el tratamiento de estos temas. 

“Deben aprender a hacer análisis financieros y patrimoniales, que es lo que hace falta. ¿Para qué sirve eso? Para darse cuenta que existe un enriquecimiento ilegal o injusto de una persona (…), analizar si su giro de negocio da para enriquecerse. Con fórmulas financieras uno sí se puede dar cuenta de si realmente un patrimonio es lícito o no”, dice. “Ese tipo de cosas son las que se debe fortalecer en la UAFE”. 

Otro de los factores a reformar sería el número de funcionarios con los que cuenta la unidad, “porque son pocos realmente”. “Para tener una idea, el departamento de cumplimiento del Banco Pichincha, que es el más grande del país, tiene un oficial de cumplimiento y 30 personas más. DAO, que es la Dirección de Operaciones y Análisis de la UAFE, si no me equivoco, tiene máximo 15 personas. ¿Cómo pueden hacer análisis así?”. 

El fortalecimiento de la UAFE, con el aumento de sujetos obligados que ocasionaría la reapertura de los casinos, entonces, termina siendo una acción fundamental para el control preventivo de lavado en estos negocios. Sin embargo, a esto se suman otros temas como “mejorar la Ley de Extinción de Dominio”.

“En el Gobierno de Lenín Moreno, pusieron un candado a esa Ley. La Corte Constitucional, por pedido de la Presidencia, puso prejudicialidad. Esto significa que para que un juez de crimen organizado le extinga el dominio a una persona, primero debe haber un proceso penal con sentencia ejecutoriada. (…) Además, la extinción de dominio sólo funciona 15 años para atrás. En Colombia, por ejemplo, no necesitas una prejudicialidad penal y la Ley no prescribe, o sea cualquier ciudadano al que le comprueben que obtuvo un patrimonio ilícito se le puede extinguir el dominio en cualquier momento. Aquí no”, dice. “Con esa Ley y los antecedentes que acabó de dar, ¿cómo puede la UAFE, la Fiscalía y la Policía hacer su trabajo”. 

Carpio asegura que estos factores deben reforzarse desde el Gobierno para poder controlar eficazmente el lavado de activos. Esto, además de garantizar que, en caso de aprobarse la pregunta y que se apruebe en la consulta, los casinos vuelvan al país en un entorno que mantenga controlados los ilícitos como el lavado de activos. 

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