Ponemos el dedo en la llaga. Como el debate en la Asamblea por la Ley de Inversiones se ha centrado en si es una ley privatizadora o no, consultamos a expertos y fuentes documentales. ¿Cuáles son las diferencias entre ambos conceptos? Los detalles:
POR: Dagmar Flores
La Ley de Inversiones, propuesta insigne del Ejecutivo en materia económica, ha generado debate dentro y fuera de la Asamblea. El punto más crítico es la posibilidad de regular las alianzas público-privadas. Varios asambleístas afirman que se trata de una privatización de bienes del Estado y sus bloques, con ese argumento, van por el archivo de la Ley, que se votará mañana. Pero ¿es lo mismo alianza público-privada que privatización?
Según el Banco Mundial, las asociaciones público-privadas (APP) son un acuerdo entre estos dos sectores, en el cual se reparten servicios y responsabilidades del Estado a una empresa privada. Esto, “bajo un claro acuerdo de objetivos compartidos para el abastecimiento del servicio público o de la infraestructura pública”.
Según la entidad, no suelen incluirse contratos de servicios que ya sean considerados públicos, y también recalca que no hay una privatización de servicios públicos.
Por otro lado, en un artículo de la Revista de Derecho FORO, el autor Javier Robalino, comenta que este tipo de asociación no es ni una privatización ni tampoco una concesión. Entre las ventajas de estas alianzas subraya que se fomenta una compatibilización de intereses, permite la coexistencia de las fortalezas entre los dos sectores y permite la coordinación conjunta de proyectos. Entre las limitaciones, resalta que hay una falta de voluntad política, falta de seguridad jurídica y hay una ausencia de potestad para el desarrollo de este tipo de asociaciones.
Un texto de la organización ESCR-Net explica que la privatización, en cambio, es “la transferencia de la propiedad de bienes o una empresa del sector público a una entidad de la propiedad privada”.
Explica que las APP nacen como una colaboración entre los dos sectores con el fin de lograr un objetivo en la política pública. En su análisis sobre el impacto de la privatización y las alianzas público-privadas (APP) en los Derechos Humanos, señalan que este tipo de asociaciones no suelen atraer financiación para muchos de los servicios públicos necesarios.
Explica que tienden a concentrarse en sectores más “rentables”, como la energía y las telecomunicaciones. Aunque esto suceda, rechazan este tipo de alianzas porque señalan que no hay pruebas existentes de que las APP ayuden a la economía de un Gobierno, sino que pueden crear pasivos financieros que muy pocas veces se miden en un proyecto.
La CEPAL, a través de la Secretaría General Iberoamericana explica que una alianza público-privada sólo sería eficaz si el Estado colabora directamente con el sector privado, pero retiene su autonomía para el bienestar público. Para esto, explica que es necesaria una estrategia eficaz de transformación económica, la cual depende de un “proceso social” de colaboración entre los dos sectores, que pueda ayudar a superar obstáculos de información. La idea es generar oportunidades beneficiosas para la sociedad. La entidad resalta que se tiene que evitar a toda costa que el Estado “quede activo de intereses particulares”.
Según la norma ecuatoriana, la Asociación público-privada es una modalidad de gestión en la cual el Gobierno Central o los gobiernos locales delegan hacia el gestor privado la ejecución de un proyecto público. Su financiamiento puede ser total o parcial.
La normativa que se votará en el Pleno este 24 de marzo establece un marco legal para la delegación de la administración de bienes públicos en este tipo de alianzas. En el 2015 se aprobó la Ley de incentivos para las Asociaciones Público-Privadas. Sin embargo, desde su vigencia sólo se han logrado tres proyectos de APP: el de Puerto Bolívar, Puerto Posorja y la carretera Río 7-Huaquillas, todos en 2016. La norma ya tiene siete años de vigencia y no funcionó. Por esto el Ejecutivo promueve una “reforma urgente” con la Ley de Inversiones. Según el secretario de Asociaciones Público Privadas, Roberto Salas, se trata de instrumentos de inversión pública en compañía del sector privado y la economía popular y solidaria.
“Hay clara evidencia de la enorme oportunidad que tiene Ecuador por su brecha en infraestructura y potencial de crecimiento. La región en promedio invierte $2.180 por habitante en infraestructura, mientras que Ecuador invierte sólo $1.600”, dijo en su comparecencia ante la Asamblea.
Entre las reformas que se establece en la nueva Ley de Inversiones están:
- La delegación al sector privado de obras es excepcional y aplica a los sectores que ya permite la norma vigente. Si se necesita concesionar o realizar este tipo de alianzas, el Presidente debe abrir la posibilidad con un decreto. En las maneras excepcionales está que no haya el financiamiento suficiente en el Presupuesto de esa Cartera de Estado o empresa pública.
- Se establece que las APP serán obligatorias para obras de: transporte, vialidad, puertos y aeropuertos; infraestructura hospitalaria; vivienda; deportes y cultura e infraestructura educativa. Para los gobiernos locales este tipo de asociaciones serán opcionales.
- El contrato para estas alianzas puede durar 30 años y puede alargarse hasta 10 años adicionales.
- El Estado podrá realizar aportes de ejecución de proyectos en las Alianzas Público-Privadas a través de instrumentos financieros como ingreso directo, pagos diferidos, subvenciones, dación de bonos de deuda pública y otros.
Varios asambleístas de UNES, ID o Pachakutik han mostrado su descontento con la Ley de Inversiones, específicamente con la regulación de estas alianzas. Alegan que se trata de una privatización y que se necesitan ‘candados’ para evitar que esto suceda.
Análisis de caras opuestas:
El economista Pablo Dávalos, identificado con Pachakutik y activo personaje durante las protestas de octubre del 2019, está en contra de esta Ley de Inversiones. Opina que es muy riesgosa para el país y, aunque reconoce que no existe posibilidad de privatizar porque la Constitución no lo permite, sí existe es una delegación.
Comenta que el Estado debe mantener la mayoría de control, y eso puede estar truncado bajo esta normativa. “Cuando se trasladan políticas públicas al sector privado se trasladan también medidas de competitividad y criterios de exclusión. Habrá grupos de ciudadanos que no podrán acceder a este tipo de servicios”, opina.
Según Dávalos, el Estado ya no prestaría el servicio, sino que sería el encargado de la rectoría y vigilancia. Esto significaría establecer las normas por las cuales se va a operar, supervisar y sancionar.
El economista se pregunta hasta qué punto los empresarios, para ganar más, podrán utilizar información no necesariamente beneficiosa para la ciudadanía. Por ejemplo, cuando un operador de salud establece criterios de entrada para el servicio de salud, entonces en esos criterios establece que se necesitan exámenes, pero le dicen que debe pagar adicionalmente por esto, y el operador segmenta el servicio.
Por otro lado, la abogada María Fernanda Garcés, especialista en construcción de Alianzas Público Privadas, aclara que este tipo de asociaciones son una metodología que le da una nueva oportunidad al Estado por dotar de infraestructura y servicios.
Según explica, la modalidad permite contar con recursos, adicionalmente genera mecanismos de gestión para el Estado. Opina que es penoso ver que la discusión se va al campo político y no al campo técnico. “No hay enajenaciones y bienes, no hay privatización, el Estado se queda con los bienes. El Estado es quien planifica cuáles son los proyectos que se pueden hacer en una alianza de este tipo y no todos se incorporan a este tipo de alianzas”, inicia.
Sobre la implementación de ‘candados’ para que no haya el riesgo de la privatización, Garcés puntualiza que estos ya existen en la Constitución: “Hoy por hoy, en el artículo 316 se establece que la delegación de la iniciativa privada es excepcional. Ahí mismo, en el 313 y el 314, se dice que los sectores estratégicos y servicios públicos están delegados al Estado y sólo pueden darse por excepción al sector privado”. Según Garcés, la Ley lo que dice es cómo se hará la excepción. Se establecen condiciones, como que se demuestre que no hay capacidad financiera.
Ella resalta que se trata de una alternativa en la que el Estado está a cargo. Es una decisión del Estado y es el Estado el que hace una plataforma de proyectos. Los recursos que no va a usar los va a destinar a otras obras.
Indica que, en los sectores estratégicos, como salud, educación, es que eventualmente el privado puede construir la infraestructura que hoy por hoy le cuesta el Estado, y el Estado puede pagarlo en el tiempo. Así va a tener recursos para destinar a otros proyectos. Eso hace que la fórmula de pago se extienda. Además, expresa que no se van a costear para el usuario servicios que ya son gratuitos.
Pero Dávalos contrapone que una APP no funciona si no hay estabilidad en el país. La inversión per sé no llega al país si no se logra tener otros factores determinantes. “No sólo es el marco regulatorio, sino que se necesita otro tipo de metodologías. Entre ellas: capacidad del sector privado y público para estructurar, formular y establecer todo lo que se necesita para este tipo de contratos. Se necesita capacidad financiera, técnica para cumplir con los requisitos contractuales”.
En el análisis político, el exalcalde de Quito Paco Moncayo, comenta que en las democracias de todo el mundo las alianzas público privadas son una forma de dinamizar las economías de las ciudades y llegar con servicios a toda la gente. Específicamente, a la gente que está abandonada. “La Alcaldía nunca perdió el control, era la que establecía las metas, los objetivos y se trataban de empresas municipales”, explica, refiriéndose a su gestión, donde este modelo fue muy utilizado.
Según Moncayo hay dos corrientes evidentes y ninguna de las dos es correcta. Por un lado, el “tonto estatismo”, en el que todo tiene que hacer el Estado, porque hay ineficiencia de las empresas públicas. Para eso se necesitan este tipo de alianzas.
Y del otro lado, señala, que hay la “tonta idea del neoliberalismo radical” que todo hay que privatizar. Por eso, recalca que se necesita un equilibrio. Sin embargo, también depende de cómo lo hagan. Eso sí indica que hay menos corrupción en las empresas público privadas que sólo en la privada, porque se necesita más control. Por eso calificó de virtuosas las APP, que también formaron parte de su Alcaldía.
Para que sea eficaz, Moncayo dice que tiene que haber participación estratégica, con objetivos claros. Es decir, una extensa participación de los ciudadanos, para que los políticos, que son los que llevan el caos, no tomen todas las riendas. Eso sí, cree que es clave que la corrupción no llegue a estas alianzas. Explica que este mal ha tomado la mayoría de sectores estratégicos públicos como la salud, los hidrocarburos, entre otros. “Una empresa puramente estatal no funciona por la corrupción, pero si eso también se transfiere al APP, no funcionará”, finalizó.
Informe para el segundo debate de la Ley de Inversiones en la Asamblea
La Comisión de Desarrollo Económico de la Asamblea se reunió hoy para incorporar algunos cambios al proyecto de ley, con miras a la votación de mañana. Entre los principales se encuentran incluir en el artículo 73 la prohibición de realizar asociaciones público privadas con el agua. Este tema preocupa a la Confederación de Nacionalidades y la bancada de Pachakutik.
La experta María Fernanda Garcés, comenta que es muy lamentable que la discusión se haya reducido a privatización y no privatización, ya que, en el tema de agua no se habla de generar APP del agua, lo que se está haciendo a nivel mundial es establecer estas asociaciones para la prestación del servicio.
Por ejemplo, las tuberías o el saneamiento. Resalta que no significa privatización del agua, sino construir la infraestructura para que el agua llegue a donde tiene que llegar. Da como ejemplo Canadá, donde se manejan proyectos de tratamiento de agua a través de alianzas.
Además, en el informe a debatir se establece que se elimine el segundo inciso del artículo 52, que establecía los beneficios para el proponente privado.
Para Garcés esto sería un error, dado que un proyecto de iniciativa privada debe ser calificado como interés público. Puede ser una obra con mejoras. Si se elimina esto, se elimina la motivación para que el privado ingrese y proponga proyectos que bajo concurso pueden ayudar y ser beneficiosos en muchos sentidos.
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